Антикоррупционная программа

Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2001г. Выпуск 44 Антикоррупционная политика: основные рубежи в России (часть II)

  • Титульный лист

Основы антикоррупционной программы
Меры общего характера

Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и общества, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этих случаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополнительного обоснования реализации соответствующих мер в смежных программах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем чтобы избежать дублирования или, наоборот, сложить усилия.
Ниже приведены некоторые меры, общие для антикоррупционной и других программ, как уже осуществляемых, так и тех, которые должны реализовываться в будущем. Поскольку весьма распространено представление о том, что главное средство борьбы с коррупцией — преследование коррупционеров, перечисляемые ниже меры сопровождаются необходимыми комментариями, содержащими указания на антикоррупционный эффект приводимых мер.

Экономика и сфера финансов

Совершенствование механизмов и разумное сужение сфер государственного присутствия в экономике должны уменьшать проявления коррупции. Тот же эффект дает наведение порядка в сфере государственных финансов. Вот только несколько направлений этой работы.
1. Переход к реальным и реализуемым бюджетам ликвидирует ситуацию дефицита бюджетных средств, при которой резко расширяется сфера «личного усмотрения» при принятии решений чиновниками (кому давать, а кому нет, кому раньше, а кому позже).
2. Обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров (и другие подобные меры) дают возможность предпринимателям апеллировать к закону и уменьшают шанс появления поводов использования чиновниками взяток как средства защиты своих коммерческих интересов.
3. Совершенствование налогового законодательства уменьшает теневую (следовательно, в более высокой степени зараженную коррупцией) зону экономики, ограничивает возможности попадания предпринимателей в тиски шантажа со стороны служащих налоговых органов.
4. Уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для ограничения низовой коррупции.

Социальная сфера

1. Коммерциализация части социальных (в том числе — коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг.
2. Расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота уменьшает зависимость граждан от усмотрения чиновников и тем самым ограничивает низовую коррупцию.
3. Делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) — одно из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы. Кроме того, они актуально направлены больше на решение основной задачи, а не на укрепление института, как это свойственно бюрократическим системам. Тем самым решаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, возрастает доверие общества к власти.

Укрепление судебной системы

Это одна из ключевых задач при реализации антикоррупционной программы, актуальность которой вряд ли нуждается в обосновании. Здесь понадобится:
гарантировать достойное обеспечение судей и всей судебной системы;
усовершенствовать систему подготовки и отбора кадров;
укрепить арбитражные суды, ввести в их работу большую процедурную и информационную надежность;
развить административную юстицию.
Одновременно необходимо резко снизить возможности для проникновения коррупции в судебный корпус, о чем подробнее говорится ниже.

Укрепление местного самоуправления

Можно сильно потеснить низовую коррупцию, введя реальную зависимость системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления. Практика показывает, что, например, местная дорожная полиция, находящаяся в ведении избираемых населением органов местного самоуправления, несравненно менее коррумпирована, нежели автоинспекция, входящая в систему органов внутренних дел.
Однако местное самоуправление должно развиваться параллельно борьбе с коррупцией и организованной преступностью. В противном случае местное самоуправление попадет под контроль преступности.

Укрепление независимых контрольных структур

Речь идет об усилении контрольных функций Федерального Собрания. Пока Конституция ограничивает его контрольные функции. Однако их можно вводить и законодательным путем, но только при одном условии — жесткая процедурная регламентация при осуществлении контрольных функций. В противном случае сами эти функции могут стать источником коррупции.
Счетная палата влиятельный контрольный орган в России. Уже сейчас его активность приносит казне в 20 раз больше, чем затрачивается на его финансирование (только по «прямому» счету).
Но, к сожалению, потенциал Счетной палаты еще не полностью реализуется системой государственного контроля. Среди причин — отсутствие жестких механизмов применения санкций по материалам заключений Счетной палаты и недостаточная численность — несколько сот человек. Для сравнения — в аналогичных органа США и Польши соответственно 3 500 и 1 500 человек персонала.
Целесообразно расширять полномочия Счетной палаты. В частности, можно ввести должность специального контролера за распределением государственных заказов, их конкурсностью, когда это возможно, и соответствием спецификациям и стандартам, если конкурс невозможен.
Институт Уполномоченного по правам человека также эффективное средство в ограничении коррупции. Очевидный пример, относящийся к его сфере ведения, — обеспечение прав граждан на информацию о деятельности государственных органов.

Реформа исполнительной власти

Деятельность на этом направлении предполагает решение следующих задач:
1. Усиление гласности в деятельности власти с целью получения населением информации о планах, решениях и действиях властей. Задача — налаживание общественного контроля за властью. Возможности населения получать информацию должны обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и неукоснительными санкциями за нарушение этих обязанностей.
2. Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг. Сейчас многие правительственные ведомства совмещают выполнение этих функций. Это не только снижает эффективность управления, но и способствует коррупции.
3. Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом. Сейчас у нас, в отличие от большинства других стран, основная часть подобных решений принимается коллегиально: Правительством или всевозможными комиссиями. Коллективная безответственность — замечательный щит для коррупции.
4. Введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги.
5 Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг. Рынок коррупционных услуг функционирует по законам «экономики дефицита», поэтому необходимо всячески облегчать доступ граждан к государственным услугам.
6. Избавление от внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам. Бюджетное недофинансирование органов исполнительной власти заставляет их создавать внебюджетные фонды, пополняемые за счет отчислений, связанных, как правило, с выполнением ведомством своих функций (платежи, штрафы и т.п.). Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что способствует разрастанию коррупции.
7. Совершенствование конституционной системы сдержек и противовесов. Пока объективно сохраняется зависимость (особенно — материальная) законодательной и судебной властей от исполнительной, слаб парламентский контроль за исполнительной властью.

Понятие и сущность антикоррупционной программы

Особенности антикоррупционной политики современной России

Можно выделить несколько основных национальных стратегий по борьбе с коррупцией: системное устранение причин коррупции, «война» с коррупцией , смешанная (системная) стратегия и др. Стратегия системного устранения причин коррупции в основном реализуется странами Скандинавии (Финляндия, Швеция, Норвегия) и главный упор здесь сделан на профилактику коррупционных проявлений (выявление и устранение причин коррупции). По факту она оказалась наиболее эффективной, поскольку обеспечивает «пресечение корней коррупции», снижение её уровня, но результат её реализации проявляется лишь в длительной перспективе. «Война» с коррупцией предполагает выявление и жёсткое пресечение фактов коррупции (Китай, Куба, Сев. Корея). Здесь борьба идёт с последствиями коррупции, а не с её причинами. Эта стратегия не обеспечивает снижения уровня коррупции, а лишь влечёт за собой развитие её в иных (неизвестных правоохранительным органам) направлениях. Смешанная (системная) стратегия — включает и профилактику, и борьбу с фактами коррупции, и устранение её негативных последствий (её реализует большинство развитых стран мира).

В России Среди многих апробированных в антикоррупционной практике средств особое место занимают программы (планы) противодействия коррупции, которые, как правило, носят комплексный организационно-правовой характер. Первые антикоррупционные программы в субъектах Российской Федерации появились в 90-х годах прошлого века как модный атрибут региональной социальной политики, направленный на повышение доверия населения к региональным органам государственной власти, а не как реальный инструмент противодействия коррупции. Хотя отдельные специалисты уже тогда увидели в антикоррупционных программах, при их очевидной инструментальной ограниченности, что они во взаимосвязи и взаимодействии с другими элементами антикоррупционной политики могут превратиться в эффективное средство противодействия коррупции на региональном уровне. На региональном уровне задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена лишь в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. В результате региональная антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах Российской Федерации, где наравне с региональным антикоррупционным законодательством стали приниматься региональные антикоррупционные программы как инструмент организации и управления этим сложным направлением региональной политики. В 2008 году была принята Программа содействия Президенту Российской Федерации по противодействию коррупции. Данная программа была разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 815 «О мерах по противодействию коррупции», положениями «Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации» от 5 ноября 2008 года и на основании «Национального плана противодействия коррупции», утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. (Пр-1568). Целью программы является консолидация организационно-правовых возможностей и общественно-институционального авторитета российских некоммерческих общественных организаций с целью оказания гражданского содействия Президенту Российской Федерации в области совершенствования государственной политики по противодействию коррупции, устранения причин и условий, порождающих коррупцию, искоренения злоупотреблений и пресечения преступлений с использованием служебного положения, обеспечения норм служебной этики государственными служащими, создания благоприятных условий для экономического развития страны.

Лишь после того, как проблема коррупции получила официальное признание на высшем политическом уровне и утверждения Президентом России в июле 2008 года вышеназванного Национального плана противодействия коррупции, а также принятия вслед за ним целого блока федерального антикоррупционного законодательства в 2008-2010 годах, большинство субъектов Российской Федерации в спешном порядке стали принимать собственные организационно-правовые программные документы на среднесрочную перспективу аналогичные федеральным. В одних случаях главы субъектов РФ принимали региональные документы в виде краткосрочных планов, в других вносили изменения в действующие региональные антикоррупционные программы или принимали новые.

Как показывает региональная антикоррупционная практика, именно в этот период в большинстве субъектов Российской Федерации в региональном антикоррупционном законодательстве закрепляется антикоррупционное программирование как один из инструментов противодействия коррупции. Значительная доля субъектов Российской Федерации в своем антикоррупционном законодательстве рассматривают программы противодействия коррупции как универсальное комплексное средство региональной антикоррупционной политики. Об этом, в частности, можно судить по содержанию положений регионального антикоррупционного законодательства, посвященному правовому регулированию антикоррупционного программирования. В нем, обычно, имеется статья, содержащая стандартное определение региональной антикоррупционной программы, её заказчика и исполнителей, а также дается характеристика основных видов антикоррупционных программ (ведомственных и/или муниципальных), разрабатываемых на территории субъекта Российской Федерации. Хотя имеются и такое региональное антикоррупционное законодательство, в котором эта организационно-правовая мера противодействия коррупции не предусмотрена, либо предусмотрена, но не раскрывается её содержание и предназначение.

Таким образом антикоррупционная программа, действующая на сегодняшний момент в России в рамках антикоррупционной политики представляет собой составную часть административной реформы, предусматривающей системные преобразования, направленные на изменение установок, ценностей, стереотипов поведения как чиновников, так и остальных граждан. Для осуществления данной программы ведется работа по следующим направлениям: а) введение в действие комплекс законов, в которых предусмотрены меры противодействия коррупции; б) осуществление изменений в методах государственного регулирования экономикой и социальной сферой; в) укрепление подразделений правоохранительных органов, занятых борьбой с коррупцией; г) реализация мер организационного характера в ведомствах с целью предупреждения и пресечения коррупционного поведения; д) мобилизация усилий институтов гражданского общества по противодействию коррупции; е) разворачивание системы гражданского просвещения, включающую в себя обучение антикоррупционному поведению. Усилению борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти призвана способствовать созданная в составе Государственной Думы третьего созыва Комиссия по борьбе с коррупцией, являющаяся постоянно действующим органом нижней палаты. Таким образом, действующая антикоррупционная программа является комплексной мерой антикоррупционной политики, обеспечивающей согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, достижение наибольшей эффективности мер пресечения, ответственности и возмещения вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.

антикоррупционный институциональный программа россия

Антикоррупционная программа для современной России

ЗАПИСКА

ИНСТИТУТА НАЦИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПРОГРАММА

ДЛЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

1. Коррупция как фактор существования / развития Российской Федерации и российского общества.

Коррупция признана всеми – включая действующую власть – одной из центральных проблем современной России.

Коррупция — это противоправная деятельность, заключающаяся в использовании должностным лицом предоставленных полномочий с целью незаконного достижения личных и/или имущественных интересов. Достижение должностным лицом личных и/или имущественных интересов чаще всего происходит в форме получения коррупционной ренты — любого имущества (материальных, нематериальных, движимых или недвижимых активов, выраженных в денежных средствах, товарах, работах, услугах или правах, юридических документах или актах, подтверждающих право собственности на такие активы или интерес в них), приобретенного или полученного, прямо или косвенно, в результате коррупционной деятельности.

Генеральная Ассамблея ООН 1979 г. и конгресс ООН (Гавана 1990 г.) предложили следующее определение: коррупция – это злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением.

Государственный аппарат на сегодняшний день практически полностью парализован коррупцией. Это означает, что у должностного лица, входящего в систему исполнительной власти России, в подавляющем большинстве случаев отсутствует какая-либо позитивная мотивация принятия решений и проведения их в жизнь, кроме коррупционной. Чиновник любого уровня начинает исполнять свои прямые обязанности, установленные Законом, подзаконными и нормативными актами, только в двух случаях:

— наличие прямого коррупционного стимулирования в виде взятки (в финансовой либо нефинансовой форме);

— наличие указания (команды) от постоянного спонсора (источника коррупции), находящегося, как правило, вне системы исполнительной власти.

Это означает, что пресловутая «вертикаль власти», которую активно рекламируют представители Кремля и их обслуживающий персонал, является столь же условной, сколь и неработоспособной. Типичный российский бюрократ наших дней де-факто подчинен не своему непосредственному руководителю (начальнику), а взяткодателям (постоянным или ситуативным). Потому административный механизм оказывается работоспособен лишь тогда, когда он подкреплен коррупционным стимулированием исполнителей. Иными словами, современный российский чиновник готов выполнять формализованную волю вышестоящей инстанции только при наличии дополнения в виде незаконного финансирования его деятельности. Там, где коррупционная вертикаль не соседствует с властной, государственные решения не исполняются или же откровенно саботируются.

Фактически, можно констатировать, что широко разрекламированная «вертикаль власти» есть многоуровневая система распределения коррупционных доходов, и только в этом качестве и состоянии она может быть относительно эффективна с управленческой точки зрения.

В последние годы мы нередко становились свидетелями того, как решения, принятые на уровне президента и правительства РФ, злостно не исполняются из-за отсутствия коррупционного стимулирования исполнителей.

Коррупция широко распространена и развита не только в системе исполнительной власти, но и:

· в муниципальных органах

· в корпоративных структурах, менеджмент которых под давлением коррупционного фактора нередко принимает решения, противоречащие интересам акционеров и корпорации как целостного субъекта экономики / деловой активности

· в общественных организациях

Коррупция в общественных организациях – это использование статуса / морального авторитета таковых для скрытого обслуживания каких-либо частных / коммерческих интересов под предлогом выполнения уставных задач и функций.

В современной России типичной является ситуация, когда общественные организации де-факто выполняют работу PR-подразделений корпораций либо структур исполнительной власти. Весьма показательна в этом смысле деятельность Общественной палаты РФ, многие члены которой рассчитывают на получение различных благ, никак не обусловленных законодательно определенными функциями Палаты, и взамен играют роль рекламных агентов или формальных псевдоинициаторов некоторых

властных решений. Если чиновничество всех уровней использует для получения коррупционной ренты свои полномочия, определенные законом и нормативными актами, то общественные организации – авторитет своих учредителей / руководителей вкупе с определенными правами, предоставленными таким организациями законодательно.

2. Причины коррупции.

Основная глубинная причина тотальной коррупции в современной России лежит в философии правящей элиты.

Сегодняшняя элита воспринимает власть как механизм кормления, а не возможность служения. Государственный аппарат является в рамках этой философии лишь инструментом краткосрочного заработка. Это же относится и к корпорациям, и к общественным организациям, в менеджменте которых, как правило, нет ориентации на долгосрочные результаты, не связанные с быстрым извлечением коррупционной ренты из текущего должностного / служебного положения.

Мы можем констатировать, что неформальный моральный кодекс, который сформирован в нашей стране за последние 15 лет, фактически разрешает и даже поощряет коррупцию. Успешным человеком считается тот, кто освоил практики «кормления», нашел свою коррупционную «золотую жилу» (тот же, кто не нашел или не искал, чаще всего объявляется неудачником). Именно поэтому крупные коррупционеры сегодня зачастую не скрывают своих нелегальных доходов и прямо афишируют уровень потребления, существенно превосходящий их официальные заработки. Чиновники на Porsche Cayenne, готовые заплатить за ужин свое месячное жалованье, стали абсолютно типичным явлением в России. Традиционное понятие «репутация» подверглось серьезной эрозии.

Правящая элита живет по принципам «хоть день, да мой», «после нас – хоть потоп», что превращает коррупцию в норму, а честное законопослушное поведение – в отклонение, заслуживающее моральной санкции. Можно с уверенностью утверждать, что коррупционер стремительно превращается в героя эпохи, чего никак нельзя сказать о честном профессиональном бюрократе, сам образ которого исчезает из общественного сознания.

Долгосрочная профессиональная карьера бюрократа или менеджера более не является, как правило, ориентиром для тех, кто выбирает соответствующее поприще. Гораздо важнее становится скорый крупный заработок любой ценой с возможностью последующего безболезненного «выхода из игры».

Все это отражает глубинное неверие правящей элиты в будущее, исторические перспективы России.

Таким образом, стратегически победа над коррупцией возможно только посредством:

— кардинальной модернизации правящей элиты, выдвижения новых моральных образцов, маргинализирующих коррупцию;

— перехода к системе рациональной профессиональной бюрократии, в рамках которой должностную позицию (пост) определенного уровня можно занять только при наличии определенных подтвержденных заслуг соискателя перед государством / обществом и выслуги лет в госаппарате.

Подобные антикоррупционные реформы потребуют десятилетий, и осуществимость их в среднесрочной исторической перспективе неочевидна. Однако, при этом существует комплекс тактических мер, который может принести определенный антикоррупционный эффект уже в краткосрочной перспективе, в ближайшем будущем.

3. Тактика антикоррупционной борьбы.

Эксперты Института национальной стратегии полагают, что и сегодня в России существует субъект – в лице президента страны – который заинтересован в уменьшении уровня коррупции как необходимом условии обеспечения хотя бы минимальной работоспособности / эффективности бюрократической машины.

Этот субъект способен инициировать принятие законодательства, вводящего в действие тактико-технологические механизмы борьбы с коррупцией в государственном аппарате.

К таким механизмам, с нашей точки зрения, относятся:

· предварительная (до принятия и опубликования / вступления в силу) экспертиза всех федеральных законопроектов, определенных групп подзаконных и нормативных актов на предмет их коррупционной емкости / коррупциогенности

· делегирование полномочий подобной экспертизы специальному неправительственному профессиональному органу – Общественному совету по противодействию коррупции – который будет формироваться президентом и двумя палатами парламента на основе квотного принципа

· законодательное установление порядка, при котором ни один закон, а также (в ряде случаев) указ президента / постановление правительства, и, в отдельных случаях, акты министерств и ведомств не могут быть приняты без предварительной антикоррупционной экспертизы, осуществляемой Общественным советом

· создание новой спецслужбы — федерального силового органа, который будет заниматься исключительно предотвращением и расследованием коррупции в государственном аппарате всех уровней; использование существующих правоохранительных органов в борьбе с коррупцией не может быть достаточно эффективным в силу высокого уровня коррумпированности их самих; кадровую основу нового федерального антикоррупционного органа должны составить отборные профессионалы, которые не были уличены в нарушении профессионального / воинского долга, а также представители элиты бывшего КГБ СССР / МВД, не находившиеся в последние годы на государственной службе и потому не вовлеченные в разветвленные коррупционные схемы и сети; такая спецслужба должна быть наделена всеми необходимыми оперативными и розыскными полномочиями.

Группой экспертов ИНС во главе с д.э.н., профессором Никитой КРИЧЕВСКИМ подготовлен проект федерального Закона «О противодействии коррупции», который предлагается Вашему вниманию.