Имущественные права муниципальных образований

Содержание права собственности замыкается в традиционных правомочиях собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Именно в таком виде оно сформулировано в ст. 209 ГК РФ.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона №131 – ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, имущественные права муниципального образования представляют собой в соответствии с гражданским законодательством следующие три основных правомочия:

1. Право владения – право фактического обладания муниципальным имуществом, которое создает возможность непосредственного воздействия на него.

2. Право пользования имуществом – возможность извлекать из него полезные свойства или же получать от него доходы. Иными словами право пользования напрямую связано с эксплуатацией имущества. При этом законодательство запрещает пользование имуществом в ущерб интересам других лиц (так называемое злоупотребление правом).

3. Право распоряжения муниципальным имуществом – право, позволяющее органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Они вправе совершать такие сделки, как купля-продажа, поставка, дарение, аренда и др. Распоряжением имущества определяется юридическая судьба вещи, т.е. либо прекращается, либо приостанавливается право собственности на нее. Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

Правомочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом тесно увязаны между собой и лишь в совокупности составляют юридическое содержание права муниципальной собственности.

Правовые режимы использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, продиктованы гражданско-правовой установкой, согласно которой собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Кроме этого, согласно ч. 4 ст. 209 ГК РФ собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.

Как видно, правовые режимы использования объектов муниципальной собственности могут быть самыми различными. Это зависит, прежде всего, от целевого назначения имущества, иных факторов, способных повлиять на выбор способа применения муниципальной собственности.

Как правило, большая часть муниципальной собственности передается другим пользователям на следующих условиях: аренды; хозяйственного ведения; оперативного управления; передачи в залог. Считаем необходимым отметить, что данные режимы объединяет общая черта: они не связаны с переходом права собственности.

Наряду с названными способами муниципальное образование в лице его органов местной власти вправе распоряжаться принадлежащими ему объектами, методами, ведущими к утрате права собственности. Основным методом является приватизация муниципального имущества.

Статья 51 Федерального закона № 131-ФЗ, конкретизируя порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, установила также, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение.

Имущественные права тесно связаны с обязательствами. Если, например, муниципальное образование, реализуя право распоряжения, заключает договор аренды муниципального имущества, то у него возникают определенные обязательства как у арендодателя.

В настоящее время внимание многих органов местного самоуправления к имущественным обязательствам связано с муниципальной реформой, в ходе которой возникло много новых муниципальных образований. Учитывая это, Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» (в редакции от 02.08.2005 года) были конкретизированы имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающих в силу правопреемства, а также порядок их разграничения и учета.

Член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, доктор экономических наук Людмила Пронина продолжает анализ Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». Предыдущий ее комментарий («ЭЖ», № 24) касался организационных вопросов, муниципальных финансов и межбюджетных отношений. Теперь речь о еще одной составляющей экономической основы местного самоуправления — муниципальной собственности и имущественных отношениях.

Закон № 136-ФЗ изменил концептуальный подход к определению порядка закрепления имущества за муниципальными образованиями. Из закона о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) изъ­яты ч. 2—4 ст. 50, в которых содержался конкретный перечень имущества для решения вопросов местного значения поселениями, муниципальными районами, городскими округами. Перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, становится открытым.

В собственности муниципальных образований всех типов может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Законом № 131-ФЗ вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий, когда органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключают соглашения с этим районом о передаче ему части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района;

4) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

5) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Таким образом, установлен не конкретный перечень имущества, а его категории.

Вместе с тем муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. Поэтому перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, должен определяться в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14 —16.1 Закона № 131-ФЗ. Закрытый перечень является исчерпывающим и определяет конкретные виды имущества, предназначенные для решения указанных вопросов местного значения. При этом органы местного само­управления вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня необходимы им для решения вопросов местного значения.

Важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно. Муниципальное имущество необходимо исключительно для этих целей. Таким образом, полный отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственнос­ти, противоречит современной концепции повышения эффективности использования государственной и муниципальной собственности.

Во-первых, определение в Законе № 131-ФЗ конкретного, закрытого перечня объектов имущества в строгом соответствии с перечнем вопросов местного значения, решаемых тем или иным типом муниципального образования (поселением, муниципальным районом, городским округом), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными типами муниципальных образований, в том числе в случае возникновения имущественных споров.

Во-вторых, исключается возможность реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, так как относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества, установленной ч. 1 ст. 50 Закона № 131-ФЗ.

В-третьих, повышается вероятность усиления коррупции в муниципальных образованиях, так как снижаются стимулы и ослаб­ляются механизмы контроля за реализацией основных направлений деятельнос­ти экономичес­кого характера государственных органов и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» .

Это:

  • обеспечение добросовестнос­ти, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров,
  • выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (конт­рактная система);
  • устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической дея­тельности;
  • совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение;
  • передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
  • оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов, органов местного самоуправления и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

В-четвертых, открытие перечня муниципального имущества аргументируется, в частности, необходимостью увеличения объема неналоговых доходов муниципального образования, в основном доходов от использования имущества.

Как показывает анализ Минфина России отчетных данных за 2012 г., доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (52,8%) неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов равна 53,5%, муниципальных районов — 45,8%, поселений — 61,3%.

По данным министерства, в 2012 г. отмечалось снижение поступления неналоговых доходов, которые составили 264 млрд руб., что ниже уровня преды­дущего года на 5,4%. Произошло это вследствие уменьшения по сравнению с 2011 г. поступ­лений штрафов, санкций, возмещения ущерба, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства. Вместе с тем поступления платежей при пользовании природными ресурсами увеличились на 32,1%, административных платежей и сборов — на 23,6%, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, — на 7%, доходов от продажи материальных и нематериальных активов — на 3,6%.

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (63%) поступил в бюджеты городских округов. Доля неналоговых доходов муниципальных районов составляет 23,6%, поселений — 13,4%.

Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 г. по типам муниципальных образований, млрд руб.

Показатель

ГО

МР

Поселения

Всего

всего

% в общем объеме

всего

% в общем объеме

всего

% в общем объеме

Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности

89,1

64,0

28,5

20,4

21,7

15,6

139,3

Платежи при пользовании природными ресурсами

4,8

42,5

6,5

57,5

11,3

Доход от оказания платных услуг и компенсации затрат государства

7,7

49,0

6,6

42,1

1,4

8,9

15,7

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов

47,3

65,6

14,1

19,6

10,7

14,8

72,1

Другие неналоговые доходы, в том числе штрафы, санкции, возмещение ущерба, возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение

17,5

68,4

6,5

25,4

1,6

6,2

25,6

Всего неналоговых доходов

166,

63,0

62,2

23,6

35,4

13,4

264,0

ИСТОЧНИК: данные Министерства финансов РФ

Примечание. ГО — городской округ. МР — муниципальный район.