Конституционные ограничения президентской власти

Ю.А. Куликова

ОГРАНИЧЕНИЕ НАХОЖДЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА У ВЛАСТИ ОПРЕДЕЛЕННЫМ СРОКОМ И КОЛИЧЕСТВОМ СРОКОВ ПРЕБЫВАНИЯ В ДОЛЖНОСТИ В РАМКАХ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГОСУДАРСТВАХ — ЧЛЕНАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

Статья посвящена проблеме ограничения определенным сроком и количеством сроков пребывания президента у власти в Российской Федерации и государствах Содружества Независимых Государств. Анализируются тенденции в странах СНГ по изменению и снятию ограничений пребывания президента в должности. Также рассматривается проблема сроков президентского правления с точки зрения функционирования политических циклов.

Ключевые слова: срок полномочий главы государства, срок ограничения нахождения президента в должности.

Большое политико-правовое значение имеет срок полномочий главы государства, который регулируется в законодательном порядке. Сравнительно редко встречается одногодичный мандат — на такой срок избирается президент Швейцарской Конфедерации, без права немедленного переизбрания. Наиболее распространен срок от четырех до семи лет. Так, в США президент избирается на четыре года, причем одно и то же лицо не может избираться более чем на два срока подряд (XXII поправка к Конституции). В ФРГ, Польше, Португалии президент избирается на пять лет и может переизбираться еще на один срок. Шесть лет — в Австрии, Финляндии. Во Франции и Италии срок президентского мандата установлен в семь лет, возможность переизбрания не ограничена. В Мексике, Эквадоре, Боливии, Никарагуа допускают избрание президента только на один срок1. Во многих освободившихся странах ограничение переизбрания на пост главы госу-

© Куликова Ю.А., 2013

дарства отсутствует. На практике это приводит к тому, что лица, однажды избранные на пост президента, продолжают его занимать в течение десятилетий. Конституционному праву некоторых стран известен также институт пожизненного президентства. Начало этому явлению было положено в Индонезии (при президенте М. Сухарно — избирался семь раз), затем последовала социалистическая Югославия. Согласно ст. 220 Конституции 1963 г. переизбрание не распространялось на первого президента И. Броз Тито2. Несменяемым президентом провозгласил себя Ф. Маркос на Филиппинах (в 1986 г. он все-таки провел выборы, где потерпел поражение). Пожизненный президент Габона О. Бонго был у власти 40 лет, в 2009 г. состоялись первые выборы президента, и их выиграл сын Бонго3. В 1960-1980-х годах пожизненными президентами провозгласили себя главы государств в Малави, Уганде, Тунисе, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах, а пожизненный президент Центральной Африканской Республики Бокасса сам провозгласил себя императором. Впоследствии почти все они были свергнуты в результате военных переворотов. Лишь президент Туниса Х. Бургиба был смещен конституционным путем в возрасте 84 лет после заключения медицинского консилиума о его неспособности выполнять обязанности президента. Ныне осталось лишь два пожизненных президента — в Малави и КНДР, причем в последней сын президента Ким Чен Ын еще при жизни отца был провозглашен его преемником, в чем мы и убедились после смерти Ким Чен Ира 17 декабря 2011 г.

Если мы обратимся к республикам бывшего СССР, то первым пожизненным президентом стал президент Туркменистана С. Ния-зов в 1999 г., когда парламент принял закон, предоставляющий ему исключительное право осуществлять полномочия главы государства без ограничения срока4. Этот факт послужил началом тенденции по продлению и введению бессрочного президентского правления в ряде стран СНГ.

В Республиках Беларуси, Туркменистане, Азербайджане, Казахстане, Украине, Армении президент избирается на 5 лет. С декабря 2011 г. к этому списку добавилась республика Узбекистан, где ранее президент избирался на 7 лет. В Российской Федерации (с 2012 г.), Республике Кыргызстан (с 2010 г.) — на 6 лет. Единственной на сегодняшний момент республикой из стран СНГ, где избирают президента на 7 лет, является Республика Таджикистан. Причем изменения по количеству лет пребывания в должности (в сторону увеличения) происходили в следующих государствах:

в Российской Федерации с 4 до 6 лет, в Таджикистане с 5 до 7 лет, в Республике Кыргызстан с 5 до 6 лет. Республика Казахстан за время своего самостоятельного существования несколько раз меняла срок президентского правления: в 1995 г. он составлял 5 лет, затем в 1998 г. он был увеличен до 7 лет, в 2007 г. произошел возврат к

5 годам. В Республике Узбекистан также движение по изменению срока происходило и в сторону увеличения, и в сторону уменьшения: в 1992 г. он составлял 5 лет, в 2002 г. увеличен с 5 до 7 лет, в 2011 г. — уменьшение количества лет пребывания в должности президента до 5 лет. Изменения по ограничению сроков президентского пребывания в должности, касающиеся одного и того же лица, тоже претерпевают изменения в рассматриваемых государствах. В Беларуси (2004 г.), Туркменистане (2008 г.), Азербайджане (2009 г.), Казахстане (с 1998 по 2007 г.) сняты ограничения занимать должность президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд.

Такая бессрочность означает возможность несменяемости одного и того же человека, а это, в свою очередь, ведет к пожизненному президентству, что противоречит демократическим принципам. В Республике Таджикистан указанное правило видоизменялось в течение ряда лет: с 1994 по 1999 г. существовало ограничение сроков — их было два, с 1999 по 2003 г. возможно было занимать должность президента только один срок, с 2003 г. вернулось положение о существовании двух сроков президентского пребывания в должности. В Республике Кыргызстан в соответствии с новой Конституцией от 27 июня 2010 г. изменилось не только количество лет президентского правления (вместо пяти — шесть), но и количество сроков: установлен один срок пребывания президента в должности вместо двух. В Казахстане, несмотря на существование положения

06 ограничении сроков пребывания президента в должности двумя сроками, установлено в Конституции особое положение первого президента — Н. Назарбаева, на которого не распространяется данное положение, а статус самого первого президента Казахстана определяется отдельным конституционным законом.

Самыми весомыми аргументами за увеличение и продление полномочий действующих глав государств являются тезисы о достигнутой социально-политической стабильности и необходимости ее сохранения, о задаче доведения до конца начатых реформ и позитивных преобразований. На самом же деле происходит укрепление авторитарной власти национальных лидеров и недопущение нарушения сложившегося в их пользу баланса политических

сил. Таким образом, можно сделать вывод о наличии таких тенденций в государствах Содружества Независимых Государств, как увеличение количества лет президентского правления и продление самих сроков пребывания в должности президента одного и того же лица или, более того, снятие ограничения такого пребывания. Это может привести к тому, что такие государства из демократических республик будут превращаться в номинальные республики5, в которых такой важный признак, как выборность высших органов государственной власти и срочность осуществления властных полномочий, исчезнет или будет существовать формально.

В конституциях государств СНГ, где существует положение об ограничении сроков пребывания в должности президента, оно звучит так: «Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд» (например, ст. 90 Конституции Республики Узбекистан, ст. 65 Конституции Таджикистан, ст. 81 Конституции Российской Федерации). Исключение из рассматриваемых государств составляет Республика Казахстан, где в ст. 42, п. 4 Конституции записано: «Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух раз подряд».

Рассматривая ситуацию пребывания в должности Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева, мы согласны с точкой зрения А.А. Куртова6, что существует принципиальная разница между понятиями «два срока избрания» и «два раза избрания» по ряду оснований. Юридический срок — это прежде всего некий определенный временной промежуток между какими-либо двумя событиями. Тогда как «избрание» — единичный факт, событие, выражающееся в избрании того или иного лица. При помощи графики проиллюстрировать разницу между двумя этими понятиями можно так: «срок избрания» выглядел бы отрезком — прямой линией, ограниченной началом и концом, а «избрание» — лишь точкой. В этом различии имеется глубокий смысл. Термин «избрание два раза подряд» означает, что подлежат учету ситуации, когда некое лицо было избрано, а затем, до окончания срока своих полномочий, оно оставило свою должность, подав в отставку либо будучи отрешенным от должности в результате проведения процедуры импичмента и т. п. Тем самым регламентируется не продолжительность пребывания в должности, что необходимо с точки зрения демократии и ограничения возможных авторитарных тенденций, а совсем иное — число возможных побед на выборах, что совсем не одно и то же.

Смысл широко применяемой формулировки в том, что глава государства не может быть избран более чем на два срока подряд,

состоит в том, что тем самым общество и государство пытаются поставить правовой заслон на пути возможного авторитарного вырождения верховной власти. Если бы была использована формулировка «не более двух сроков подряд», то возникла бы проблема в связи с тем, что Н. Назарбаев на этом основании не мог бы баллотироваться на выборах еще один раз, в 2000 г., так как его полномочия фактически были продлены в 1995 г. через референдум еще на один срок. Несмотря на то что в Конституции Казахстана, кроме этого, зафиксировано особое положение первого Президента Казахстана, на которого теперь не распространяется ограничение по срокам пребывания в должности (п. 5 ст. 42), такая формулировка в Конституции направлена на создание правовой возможности закрепления практики продления пребывания одного лица на посту главы государства.

С похожей проблемой толкования нормы Конституции столкнулась и российская политическая общественность. В связи с выборами Президента Российской Федерации в марте 2012 г. остро встал вопрос, как понимать норму Конституции (ч. 3 ст. 81) о возможности президентского пребывания в должности не более двух сроков подряд. Значение слова «подряд» в толковом словаре определяется как «один за другим», «без пропуска»7. Таким образом, в предложении: «Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд» слово «подряд» указывает на то, что два срока идут без перерыва, второй срок непосредственно вслед за первым. Также указанная статья Конституции устанавливает, что максимальный срок президентства, который отпущен одному и тому же лицу, не может быть «более двух сроков». Причем эти два срока должны идти «подряд», т. е. друг за другом. Таким образом, Конституция РФ прямо устанавливает, что одно и то же лицо может быть президентом в одном из двух случаев -либо один срок, либо два срока, но идущие подряд. Конституция не предусматривает возможности комбинаций: «три срока», «два срока не подряд», «три срока, из которых два подряд, а один не подряд» и т. д. Отсюда следует, что два президентских срока — это вообще максимальный срок, отпущенный Конституцией РФ одному и тому же лицу для занимания должности Президента РФ.

Интересной представляется точка зрения на проблему «президентского пребывания два срока подряд» Владимира Пастухова, доктора политических наук, который очень верно и четко определяет, что право — это возведенная в закон справедливость. Закон же есть этика, высеченная в логике. Право «выстроено на субор-

динации принципов, позволяющей блокировать недобросовестные попытки вырвать из общего контекста тот или иной юридический текст и использовать его в качестве обоснования правового произвола, что и происходит, собственно, с нормой п. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что одно лицо не может занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков подряд»8.

Норма, содержащаяся в ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации, о возможности пребывания в должности Президента Российской Федерации не более двух сроков подряд, носит ограничивающий характер и поэтому теряет всякий смысл в том случае, если ее интерпретация позволяет игнорировать установленные ею ограничения. В этом случае необъяснимым становится само включение указанной нормы в текст Конституции Российской Федерации. В связи с этим толкование указанной нормы не может осуществляться таким образом, чтобы она могла служить оправданием неограниченного по времени пребывания лица в должности Президента Российской Федерации. Такого рода толкование противоречило бы положениям ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации и в соответствии с ч. 2 ст. 16 Конституции делало бы невозможным ее применение. На этом основании не может считаться соответствующим Конституции Российской Федерации такое толкование нормы ч. 3 ст. 81 Конституции РФ, при котором одно и то же лицо может бесконечно много раз занимать должность Президента Российской Федерации, если после каждых двух сроков пребывания в должности оно делает перерыв на полный или даже неполный срок.

Точно так же норма ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации является гарантией реализации в политической системе Российской Федерации принципа политического плюрализма (политической конкуренции), закрепленного ч. 3 ст. 13 Конституции Российской Федерации. Норма ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации имеет в качестве своей дополнительной цели развитие политической конкуренции и недопущение политической монополии одного лица или группы лиц. На этом основании не может считаться соответствующим Конституции Российской Федерации такое толкование нормы ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации, при котором должность Президента Российской Федерации может передаваться от одного лица к другому и обратно в рамках одной политической партии или группы по предварительной договоренности между ними. Такое толкование указанной нормы оз-

начало бы конституционное одобрение сговора отдельных лиц или групп с целью ограничения политической конкуренции в ущерб принципу политического плюрализма, закрепленному ч. 3 ст. 13 Конституции Российской Федерации и составляющему основу конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом, как считает В. Пастухов, и с ним нельзя не согласиться, из толкования нормы ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации, осуществленного с учетом норм ч. 1 ст. 3 и ч. 3 ст. 13 первой главы Конституции Российской Федерации, следует, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков в том случае, если между вторым и третьим сроком был создан искусственный «перерыв» путем «уступки» должности Президента Российской Федерации другому лицу по договоренности, предусматривающей последующий добровольный отказ преемника от указанной должности и возвращение ее лицу, ранее занимавшему данную должность, путем выдвижения инициативы об избрании данного лица Президентом Российской Федерации на третий срок.

Эту же проблему сроков президентского правления, но с точки зрения функционирования политических циклов рассматривает Б.А. Майлыбаев9 на примере Республики Казахстан. Каждое общество, как утверждает автор, функционирует посредством определенных, сложившихся в ходе развития его культурно-исторического типа жизненных циклов. Политические циклы, как и природные и культурно-исторические, характеризуются повторяемостью, ритмичностью политических процессов в том или ином обществе. Речь идет не об отдельных сторонах жизни субъектов и объектов политического процесса, а об их совокупном взаимодействии, порождающем новое качество — ритм политического развития общества. Б.А. Майлыбаев выделяет два вида политических циклов: «выборные» (цикличность выражается через выборы в органы власти) и «поколенческие» (цикличность выражается через смену поколений). Политическая система каждого общества живет исторически привычными ему политическими циклами, которые сложились в ходе его культурно-исторического развития. Демократические политические системы, например североамериканские или западноевропейские, функционируют и развиваются посредством «выборных» политических циклов, составляющих 4-5 лет. Именно на такой срок чаще всего делегируются полномочия парламентариям, президентам. Ритм функционирования и развития авторитарных политических систем (главным образом афро-азиатских) образу-

ется в результате воспроизводства «поколенческих» политических циклов.

Политические системы стран СНГ (в том числе и Казахстана), до недавнего времени функционировавшие посредством «поколен-ческих» политических циклов, но попав в последнюю, на исходе ХХ в. волну демократизации, сделали свой выбор в пользу «выборных» циклов.

Б.А. Майлыбаев в своем исследовании пытается ответить на вопрос — как совместить в политическом процессе «поколенческий» и «выборный» циклы: выборы должны проводиться, но ограничивать президентство какими-либо сроками не обязательно, главное — обеспечить регулярное проведение демократичных президентских выборов. Выборы как «гигиена демократии» должны проводиться, но ограничение президентства сроками вовсе не обязательно. И в качестве примера, где совмещены два цикла — и «поколенческий» и «выборный» — автор приводит современное казахстанское общество. Конституционная норма, ограничивающая возможность избрания одного и того же лица на должность президента, закрепленная в казахстанском Основном законе, означает, что в основу функционирования политической системы положен «выборный» цикл. Но казахстанская политическая система функционирует и на основе «поколенческого» цикла. Об этом свидетельствует принятие Конституционного закона «О Первом Президенте Республики Казахстан». Его принятие предлагалось в целях обеспечения преемственности основных направлений внутренней и внешней политики Казахстана, дальнейших социально-экономических и демократических преобразований в стране. Закон был признан Конституционным Советом соответствующим Конституции и является сегодня одной из конституционно-правовых основ функционирования политической системы казахстанского общества, отражая закономерность ее развития не только на основе «выборного», но и «поколенческого» цикла.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Если следовать этой теории, то по принципу «выборного» цикла существуют и развиваются государства бывшего СССР, в конституциях которых существует положение о том, что одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд. Те же республики (Беларусь, Азербайджан, Туркменистан), где такое ограничение изъято из конституций и действующим президентам предоставлено бессрочное правление, живут и развиваются по «поколенческому» циклу.

С теорией политических циклов, предлагаемой Б.А. Майлыбае-вым, можно согласиться, но с точкой зрения об отмене ограничения

президентства определенными сроками мы категорически не согласны. Мы считаем, что ограниченный период времени между выборами является наиболее важной гарантией против излишнего усиления власти. Такое ограничение должно выполнять свою главную цель — препятствовать несменяемости власти, установлению бессрочного правления одного лица. Строго определенный срок пребывания у власти и ограничения, касающиеся переизбрания, являются институтами, имеющими непреходящую ценность в рамках президентских конституций; отсюда следует, однако, что политическая система должна каждые четыре года — или около того — выдвигать способного и достаточно популярного лидера, и какой бы «политический капитал» ни нажил освобождающий свой пост президент, его не смогут использовать после истечения срока полномочий.

Примечания

1 Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие. М.: Юри-стъ, 2005. С. 335.

3 Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 159.

4 Конституционный закон Туркменистана от 28.12.1999 «Об исключительных полномочиях первого Президента Туркменистана Сапармурата Туркменба-ши» // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1999. № 4. Ст. 57.

Ожегов С.И., Шведова НЮ. Толковый словарь русского языка. М.: ИТИ Технологии, 2006.

Майлыбаев Б.А. Сроки президентства как политическая проблема // Право и политика. 2001. № 4. С. 29.