Перспективы совершенствования и дальнейшего развития федерализма

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Проблемы и перспективы развития федерализма в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования:

Проблемы государственного устройства России являются, пожалуй, наиболее сложными во всем государствоведении как в теоретическом, так и в практическом плане. Поэтому, несмотря на то, что этим проблемам уделено большое внимание в нашей науке, они по-прежнему остаются не менее актуальными и требуют дальнейшего исследования и выработки необходимых практических мер по совершенствованию Российской Федерации.

Разработка и воплощение в жизнь наиболее целесообразной разновидности федерации для России имеет, прежде всего, значение для сохранения и укрепления целостности нашего государства и обеспечения его безопасности, как с точки зрения внутреннего устройства, так и на международной арене. Определение основных направлений совершенствования Российской Федерации важно также для наиболее целесообразной организации публичной власти, как в центре, так и в регионах, для четкого определения правильного соотношения различных уровней власти.

Значимость данных проблем определяется также необходимостью создания гражданского общества в рамках всей страны, обеспечения общефедеральных стандартов прав и свобод человека и гражданина.

Федерализм вызывает особый интерес в силу той роли, которую играют федеративные государства в современном мире. Федеративная форма государственного устройства является довольно распространенной, и исследование ее различных аспектов имеет существенное теоретическое и практическое значение. Актуальность и сложность выбранной темы обусловлена постоянным совершенствованием самих федеративных государств с целью добиться наиболее полного развития демократии, максимального учета в федеративном устройстве местных условий и интересов Центра, наиболее целесообразного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. Нельзя не отметить, что шесть крупнейших государств мира являются федерациями1.

Выбор федеративной формы государственного устройства в Российской Федерации — это предпочтение пути развития, который в состоянии обеспечить целостность и стабильность, мир и согласие в государстве, демократическое развитие общества. Принятая в 1993 г. новая российская Конституция, наконец, сделала Россию федерацией de facto. Удалось приблизиться к такой конституционной модели, которая отвечала бы современным требованиям демократии, позволяла бы рационализировать осуществление государственной власти, снять противоречия между различными вариантами видения сущности федеративного устройства и его предназначения.

Несмотря на это, проблемы федерализма и федеративных отношений и в настоящее время являются очень актуальными в Российской Федерации в связи с проведением длительных многоступенчатых реформ, в том числе и реформ государственного устройства.

Необходимость разработки проблем федерации и федерализма возросла сегодня и в связи с тем, что сейчас эти вопросы осмысливаются в новом правовом пространстве, с гораздо более широких позиций. Президент России в своих ежегодных Посланиях Федеральному Собранию не раз обращался к проблемам реформирования государственного устройства. В Послании Федеральному Собранию в 2001 году В.В. Путин отмечал, что «по

1 Это Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Бразилия, Канада, Индия, Австралия. настоящему сильное государство — это еще и прочная Федерация»2. Кроме того, Президент определял стоящие перед государством проблемы и устанавливал направления осуществления реформ. Так, в этом Послании Президент указывал на необходимость более четкой проработки вопроса о разделении предметов ведения и компетенции между Федерацией и субъектами как одной из наиболее сложных проблем федерации. В Послании Федеральному Собранию 2002 года В.В. Путин, касаясь практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и отдельными субъектами Федерации, необходимой в определенный период, отметил, что само существование таких договоров часто приводило к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации, и в конечном счете — неравенству между гражданами3. В Послании 2003 года Президент подвел некоторые итоги проведенной работы по реформированию государственного устройства: «юридически и фактически восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами»4.

В подтверждение этих слов можно констатировать, что в последние годы в России действительно уже много сделано на пути реформирования существующей федерации: расторгнуто большинство договоров между Федерацией и субъектами, которые способствовали нарушению

2 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, 2001 год.

3 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, 2002 год.

4 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, 2003 год. конституционного принципа равенства субъектов между собой, изменен порядок формирования Совета Федерации, созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента, что способствует более четкой реализации властных полномочий Президента в субъектах Федерации5; создан Государственный Совет — совещательный орган при Президенте РФ, формируемый из глав исполнительной власти субъектов РФ, что позволяет лучше осуществлять взаимодействие органов государственной власти Федерации и ее субъектов; создана Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Очевидно, что упомянутые реформы — не последние на пути совершенствования сильного демократического федеративного государства в России. Осталось еще множество нерешенных вопросов в сфере государственного устройства. Среди таких «пробелов»: отсутствие законодательного закрепления института федерального вмешательства, слабая проработка механизмов реализации федерального контроля над нормативными актами субъектов Федерации, а также решений Конституционного суда.

Как представляется, федерация — это именно та форма государственного устройства, которая способна определять развитие целого ряда государств, включая Россию, на довольно длительный срок. Именно этим обусловлен выбор темы исследования — проблем и перспектив

5 Очевидны положительные тенденции в создании таких образований. Главы округов не вторгаются в компетенцию субъектов и не «оттягивают» на себя права и обязанности субъектов. Среди их полномочий -организация контроля над исполнением федеральных законов, указов Президента РФ на территории субъектов, организация взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, и др. федерализма в Российской Федерации. Актуальность выбранной темы определяется еще и некоторыми особенностями федерации в России, не имеющими аналогов в других государствах.

Методы исследования

Методологической основой диссертации являются общенаучные методы исследования, а также конкретно-исторический, сравнительно-правовой методы, юридический анализ. Применены методы диалектического познания, системно-структурный и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития федерации в России, определить основные проблемы и наметить возможные пути их разрешения.

Состояние научной разработанности проблемы

Нельзя не отметить большой интерес ученых и исследователей к изучению вопросов федеративного устройства и федерализма, как вообще — в мировой науке, так в частности в советской науке и современной российской науке. Более того, в связи с проходящей федеративной реформой, современные российские авторы уделяют все больше внимания не только общим вопросам федерации, федерализма и путей их совершенствования, но и более узким вопросам, но от этого не менее важным, таким как разграничение предметов ведения и полномочий в федерации, принципы федерации, оптимизация структуры и состава федерации, перспективы развития федерализма.

Становлению и развитию теории федерации и федерализма способствовали фундаментальные исследования прошлого, в частности, работы иностранных исследователей: Ж.Бодена, М.Вебера, Т.Гоббса, Г.Еллинека, М.Зейделя, А.Лабанда, Ш.Монтескье, Д.Мэдисона, Ж.Ж.Руссо, А.Токвиля, дореволюционных российских государствоведов: Н.М. Коркунова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, в которых авторы рассматривали истоки и суть процессов государственного развития, определяли основные закономерности и тенденции развития, рассматривали проблемы распределения государственной власти по вертикали.

Большое внимание вопросам государственного устройства и в частности вопросам федерации в СССР и РСФСР уделялось представителями старой юридической школы, известными учеными, такими как И.Н. Ананов, А.И. Лепешкин, Г.В. Александренко, Д.Л. Златопольский, И.П. Ильинский, H.A. Михалева, В.Е. Чиркин, В.И. Лафитский, Б.С. Крылов, Л.М.Карапетян, С.И. Русинова, Н.П. Фарберов и многие другие. Работы этих авторов послужили основой исследований диссертанта, посвященных опыту развития РСФСР в составе Союза Советских Социалистических Республик. В их работах содержится не только анализ теоретических основ федерализма, но и зачастую проводится сравнительный анализ опыта иностранных федераций. С некоторыми выводами этих авторов, особенно в исследованиях, написанных в период существования СССР, можно не согласиться, однако в целом, работы указанных авторов представляют очень большой интерес как чрезвычайно глубокие исследования, основанные на конкретном историческом опыте.

Нельзя не отметить и молодых авторов, занимающихся проблемами федеративного государства, чьи работы уже занимают достойное место в ряду исследований федерации и федерализма, которые использовались диссертантом. Среди них A.C. Автономов, A.M. Арбузкин, H.A. Умнова, И.В. Лексин, К.Т. Курашвили, Н.М. Добрынин, A.A. Жученко и др. В них интересны новые взгляды и походы к проблемам федерации, предложения по реформированию, хотя, к сожалению, можно отметить неглубокую проработанность исторической базы. Особое внимание заслуживают фундаментальные исследования конституционного права Российской Федерации и зарубежных стран, содержащиеся в учебных пособиях и монографиях, авторами которых являются М.В. Баглай, Ю.И. Лейбо, JI.M. Энтин, Б.А. Страшун, O.E. Кутафин, Е.И. Козлова.

Как представляется, было бы неверным изучать проблемы и перспективы федерализма, не используя опыт и подходы представителей зарубежной доктрины. В частности при проведении исследования использовались труды таких зарубежных авторов как В.Остром, У.Райкер, П. Пернталер, Д.Элейзер, P.JI. Уотте, Р.Агранофф и др. Эти авторы проводят многосторонние исследования федерализма и федеративных государств, их моделей и принципов формирования.

Вместе с тем нельзя не отметить, что по многим вопросам и проблемам федерализма в научном мире не существует единой точки зрения, особенно в вопросах классификации России, как федеративного государства, или, например, вопросов суверенитета федерации и ее субъектов.

Несмотря на то, что проблеме развития федераций и федерализма посвящено немало научных трудов, а само законодательное регулирование довольно интенсивно развивается, в данной сфере остаются острейшие вопросы, которые нуждаются как в теоретическом осмыслении, так и в разработке практических предложений по их решению.

Цель исследования

Целью настоящего диссертационного исследования является изложение условий, факторов и закономерностей существования и развития федерации в России на основе анализа исторического опыта федеративных отношений как в Советском Союзе, а позднее в Российской Федерации, так и в западных федерациях с большим опытом существования подобной формы территориального устройства государства. Кроме того, исследуются проблемы, скопившиеся в Российской Федерации в настоящее время, их истоки, и возможности их решения.

Исходя из вышеизложенного, в диссертации реализуются следующие задачи:

• определение исторических видов в федеративном государстве;

• определение особенностей Российской Федерации, которые связаны с многовековым развитием России как государства и которые обусловлены изменениями, происходящими в сфере экономических, политических и правовых отношений;

• анализ конституционно-правовых аспектов федеративного устройства Российской Федерации в соответствии с новой Конституцией 1993 года и практикой государственного строительства, сложившейся на настоящее время;

• анализ системы распределения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, определение слабых сторон такого распределения, предложение мер по ее реформированию;

• определение перспектив федеративного устройства в Российской Федерации;

• анализ реформ, происходящих в сфере государственного устройства в Российской Федерации в настоящее время;

• формулирование предложений по совершенствованию федеративной системы в России.

Поскольку целый ряд вопросов федеративного устройства России достаточно глубоко исследован в трудах ученых, диссертант лишь кратко остановился на них (так не были освещены вопросы определения предметов ведения субъектов Федерации, кратко изложены вопросы территории в федеративном государстве, вопросы распределения компетенции государственных органов Федерации и субъектов), что позволило глубже рассмотреть те проблемы, которые с его точки зрения недостаточно исследованы или вообще оказались вне поля зрения ученыхконституционалистов, либо на тех положениях, которые им подвергнуты критическому анализу.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является Российская Федерация, ее предшественник — Союз Советских Социалистических Республик (правопреемником которого она является), а также федеративные государства мира, опыт построения федераций которыми является чрезвычайно полезным для России, и в том числе опыт Соединенных Штатов Америки, Канады, Бельгии, Германии, Австралии, Латиноамериканских государств.

Предметом исследования является опыт Российской Федерации, как государства, которое на протяжении своей истории сталкивалось как с унитаризмом в государственном развитии, так и с федерализмом. Кроме того, в диссертации осуществлен сравнительный анализ опыта иностранных федераций на пути совершенствования их государственного устройства с целью использования в качестве примеров при проведении текущих реформ в России.

Научная новизна исследования

Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в постановке и осмыслении процессов конституционно-правового развития и реформирования Российской Федерации, тенденций развития и изменения федерализма в качестве формального и фактического свойства государственного устройства России.

В диссертации осуществлена новая классификация принципов федерации в России, более детально разработаны конкретные принципы. Кроме того, рассмотрены модели федерации и выдвинуты предложения по имплементации моделей в существующие условия государства.

В работе рассмотрены основные тенденции распределения предметов ведения в Российской Федерации и зарубежных странах, выявлены недостатки существующей системы распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, автором выдвинуты предложения по реформированию существующей системы, в том числе внесению изменений в Конституцию Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту

1. Соглашаясь с теми авторами, которые признают лишь две формы государственного устройства — унитарную и федеративную; «диссертант обосновывает необходимость выделения формы, являющейся переходной от международно-правового образования, в том числе конфедерации, к федерации, то есть формы, в которой появляются определенные признаки единого государства.

2. Анализируя особенности таких объединений как Европейский Союз, диссертант приходит к выводу о том, что ЕС, являясь по существу конфедерацией, носит в себе признаки федерализма (наличие акта учредительного характера, единой целостной системы государственных органов, обязательность большинства принимаемых актов для государств-членов ЕС, единой денежной единицы, гражданства, наличия единого пространства для передвижения лиц, товаров, услуг и.т.д., и имеет явную тенденцию к созданию федерации.

3. На основе исследования причин образования федеративных государств в диссертации показано, что на этот процесс может оказывать существенное влияние целый комплекс факторов или один из них, в том числе исторические традиции, национальный состав населения, наличие серьезных противоречий между отдельными частями государства, языковые различия и др.

4. Исследования реальных взаимоотношений центра и регионов в унитарных и федеративных государствах дает основания полагать, что существует необходимость признания существенных различий между такими понятиями как «унитарное» и «федеративное» государственное устройство, с одной стороны, и «унитаризм» и «федерализм» с другой, поскольку децентрализованное унитарное государство может носить в себе явные признаки федерализма, и, наоборот, централизованные федерации, имеющие в своем составе автономии могут на практике функционировать на основе четко выраженного унитаризма.

5. Анализ основных тенденций, характерных для современных государств, дает основания для выделения трех противоположных направлений в их развитии: первую основную тенденцию характеризуют централизация, усиление черт унитаризма в федеративных государствах, вторую — децентрализация, приводящая в определенных случаях к распаду единого федеративного государства, созданию на его основе независимых государств, третью — преобразование унитарных государств в федеративные, что может быть связано с международных влиянием, усилением сепаратизма в отдельных регионах и другими факторами. Наиболее перспективным является, по мнению диссертанта, преобразование в федерации независимых государств с целью главным образом укрепления экономической и политической независимости.

6. Российская Федерация является фактической федерацией, начиная с 1993 года, когда была принята Конституция, закрепившая федеративное государственное устройство. Несмотря на конституционное закрепление прежними конституциями федеративного устройства РФ, фактически это было унитарное государство, обладающее всеми соответствующими признаками и принципами.

7. В диссертации раскрываются различные модели федеративного государственного устройства как в зарубежных странах и в советском государстве, так и характерные черты модели Российской Федерации на современном этапе.

8. На основе исследования негативного и позитивного подхода к понятию государственного суверенитета в диссертации доказывается, что провозглашение некоторых республик в составе Российской Федерации суверенными государствами не только противоречит Конституции Российской Федерации, но и не соответствует юридическому и фактическому положению этих субъектов.

9. В диссертации выделены и более детально разработаны отдельные принципы федерации в России.

10. На основе исследования особенностей различных субъектов Российской Федерации диссертантом предлагаются пути уменьшения их числа за счет автономий, что, одновременно, позволило бы решить проблему взаимоотношений автономий с теми субъектами РФ, в состав которых они входят.

11. В результате исследования различных подходов к классификации предметов ведения и полномочий Российской Федерации, предлагаемых различными российскими авторами, в диссертации предлагается более полная и обоснованная классификация как исключительных, так и совместных с субъектами РФ полномочий.

12. Анализ разграничения предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленного в Конституции РФ, дает основания для вывода о необходимости уточнения ряда формулировок ее ст.71 и 72, а также расширения перечня предметов их совместного ведения.

13. В связи с тем, что перечни исключительных и совместных предметов ведения, установленные Конституцией РФ являются закрытыми, а все, не перечисленные предметы ведения по остаточному принципу передаются субъектам федерации, конституционно требуется решить вопрос о принципах и порядке отнесения новых предметов ведения к компетенции Российской Федерации, совместной компетенции или исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость исследования

Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего развития юридической науки в области разработки проблем государственного устройства, а также учтены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации. Положения диссертации могут использоваться при преподавании дисциплин: «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».

Апробация результатов исследования

Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе на факультете международного права Московского государственного института международных отношений (Университет) при преподавании студентам дисциплин: «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран». Некоторые выводы и предложения изложены в опубликованных работах. Материалы диссертации также были использованы в процессе практической работы по подготовке законопроектов и аналитических заключений в качестве юриста-эксперта Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления по фундаментальным вопросам государственного устройства Российской Федерации и иностранных государств.