Показатели и критерии эффективности в бюджетных учреждениях

Эффективные контракты, на которые сегодня массово переводятся сотрудники государственных и муниципальных учреждений, призваны теснее связать размер заработка с результатами труда. Но чтобы данный принцип начал действовать, необходимо установить четкие критерии эффективности. Какие показатели используются для оценки результатов учреждений и их сотрудников? Как это может влиять на их дальнейшую деятельность? Ознакомимся с опытом некоторых отраслей и регионов.

На необходимость обновления принципов стимулирования работников бюджетной сферы указывалось еще в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 – 2018 годы, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 № 2190‑р. В частности, в документе говорилось о том, что показатели и критерии эффективности во многих учреждениях недостаточно проработаны, а их применение носит формальный характер. В системах оплаты труда сохранились стимулирующие выплаты, эффективность которых в современных условиях является низкой (например, выплаты «за добросовестное выполнение обязанностей», «за интенсивность туда», «за качество труда» – без указания конкретных измеримых параметров).

Ситуацию предполагается изменить благодаря внедрению эффективного контракта, который содержит должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности конкретного работника, необходимые для назначения стимулирующих выплат. И если с должностными обязанностями все было более-менее понятно, то установление показателей эффективности вызвало у ответственных за это сотрудников учреждений немало затруднений.

Помощь пришла от федеральных министерств. Минтруд, Мин­здрав, Минкультуры и Минобрнауки издали в своих сферах регулирования методические рекомендации по разработке органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных учреждений, их руководителей и работников . На них и стали опираться органы власти и сами учреждения.

Основа для разработки показателей.

По мнению федеральных министерств, показатели и критерии, предложенные в методических рекомендациях, позволят комплексно и объективно оценить результаты работы учреждений по удовлетворению граждан качеством и количеством предоставленных услуг. Применение показателей эффективности также позволит учреждениям стимулировать своих сотрудников к повышению профессионального уровня. Рассмотрим, какие именно параметры рекомендовано использовать для учреждений и работников.

В отношении учреждений и руководителей.

Эффективность учреждений, как правило, оценивается по трем направлениям – основная, финансово-экономическая деятельность и работа с кадрами. Наиболее часто встречающиеся показатели, характеризующие ту или иную сторону деятельности, представлены в таблице.

Направление Показатели эффективности
Основная деятельность
  1. выполнение государственного (муниципального) задания;
  2. количественные характеристики деятельности (число получателей услуг, проведенных мероприятий и т. п.);
  3. удовлетворенность граждан доступностью и качеством предоставления услуг;
  4. обеспечение информационной открытости учреждения, наличие у него сайта
Финансово-экономическая деятельность
  1. отсутствие нарушений по результатам соответствующих проверок;
  2. целевое и эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств;
  3. объем средств от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности
Кадровая работа
  1. укомплектованность учреждения работниками, непосредственно оказывающими услуги;
  2. доведение средней заработной платы соответствующих категорий работников до средней зарплаты по региону;
  3. соблюдение сроков повышения квалификации работников учреждения, непосредственно оказывающих услуги

Как видим, приведенные показатели существенно отличаются от тех, которые используются при независимой оценке качества работы организаций . В последнем случае исследуется внешняя сторона деятельности учреждения, обращенная к потребителю услуг, в то время как при оценке эффективности изучаются внутренние процессы в учреждении. Хотя результаты независимой оценки (например, данные опросов, отражающие степень удовлетворенности получателей услуг) могут быть использованы и при определении общей эффективности учреждения.

Анализ рекомендаций показывает, что федеральные министерства по‑разному видят составляющие эффективности. Все они уделяют большое внимание показателям, относящимся к профильной деятельности учреждений, тем самым подтверждая прямую зависимость эффективности их работы от качества обслуживания. В остальном же подходы министерств разнятся.

В частности, Минтруд, Минздрав и Минобрнауки ставят знак равенства между эффективностью учреждения в целом и эффективностью его руководителя – в этих рекомендациях результаты работы организации как раз и являются целевыми показателями, установленными для ее руководителя (от степени их достижения зависит размер стимулирующих выплат). В свою очередь, Минкультуры предлагает региональным органам власти учитывать дополнительный блок показателей, характеризующих деятельность первых лиц учреждений. Сюда, например, относятся заполняемость штата в течение года, изменение расходов на повышение квалификации сотрудников и использование в учреждении современных технологий работы.

Еще одно отличие заключается в том, что в отдельных отраслях изначально предполагается дифференциация показателей эффективности в зависимости от вида учреждения. Например, Минздрав предусмотрел отдельные параметры для поликлиник, стационаров и подразделений скорой помощи, а Минкультуры предложило разграничить показатели для музеев, театров, культурно-досуговых учреждений, концертных организаций, зоопарков и др.

С разной степенью подробности в методических рекомендациях раскрыты показатели финансово-хозяйственной деятельности. В основном в документах указываются единичные параметры (к примеру, отсутствие нарушений по результатам проверок). Однако Минтруд предусмотрел целый список, в том числе:

  • своевременность представления месячных, квартальных и годовых отчетов об итогах деятельности учреждения;
  • целевое и эффективное использование бюджетных средств, в том числе в рамках государственного задания, а также внебюджетных доходов;
  • отсутствие просроченной дебиторской задолженности.

Кроме того, некоторые методические рекомендации содержат требования к периодичности оценки (к примеру, Минтруд рекомендует отслеживать выполнение целевых показателей деятельности учреждений не реже одного раза в год, а в отношении руководителей и работников делать это ежеквартально) и числовые значения показателей в баллах.

В отношении работников.

Если перечень показателей эффективности работы учреждений и руководителей устанавливается органом власти, в ведении которого находятся эти учреждения, а сами показатели отражаются в трудовых договорах (дополнительных соглашениях к ним) с руководителями и служат основанием для назначения стимулирующих выплат, то в отношении работников действует иная схема. Как правило, соответствующие показатели разрабатывает и утверждает руководитель учреждения, после чего параметры оценки вносятся в трудовые договоры с сотрудниками и начинают влиять на размер стимулирующих выплат.

Федеральные министерства в своих рекомендациях предлагают учреждениям учесть следующие критерии, относящиеся к работе персонала:

  • результаты выполнения должностных обязанностей (в том числе полнота использования фонда рабочего времени, отсутствие претензий со стороны руководителя к исполнению должностных обязанностей);
  • удовлетворенность граждан качеством и количеством предоставленных услуг (отсутствие обоснованных жалоб);
  • профессиональная активность (участие в конкурсах профессионального мастерства, подготовка победителей (призеров) всероссийских (региональных) олимпиад, смотров, конкурсов, использование новых эффективных технологий);
  • соблюдение трудовой дисциплины и кодексов профессиональной этики.

Иногда в число показателей эффективности работников включается параметр по выполнению государственного (муниципального) задания учреждением в целом и тем самым индивидуальный результат увязывается с коллективным. А иногда показатели эффективности «привязываются» к конкретным стимулирующим выплатам. Так, Минобрнауки в Письме от 28.11.2013 № 06-948 указало, что для начисления преподавателям профессиональных образовательных организаций, например, выплаты за интенсивность и высокие результаты сотрудникам необходимо обеспечить «участие в реализации программ непрерывного профессионального образования», «оперативную подготовку и качественное проведение олимпиад, семинаров, конференций», «использование интерактивных форм в образовательном процессе, организационной и методической работе» и др.

Опыт регионов.

Взяв рекомендации федеральных министерств в качестве основы, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления дополнили предложенные показатели эффективности и создали свои системы оценки. Выборочный анализ региональных и муниципальных нормативных актов показал, что в них, как правило, раскрываются три названных выше направления – основная, финансово-хозяйственная деятельность учреждения и кадровая работа. Причем в документах установлены не только целевые показатели, но и критерии оценки в баллах, формы отчетности и периодичность оценки. То есть утвержденные системы оценки представляют собой рабочий инструмент, с помощью которого можно определить степень эффективности подведомственных учреждений и их руководителей.

Однако в ряде случаев показатели существенно детализированы, что, по‑видимому, отражает потребности того или иного учредителя. Так, помимо трех основных направлений оценки в документах встречается еще одно – управленческая деятельность. В этот блок входят такие параметры, как профессиональные, деловые и организаторские качества руководителя, отсутствие замечаний по срокам и качеству предоставления установленной отчетности и информации по отдельным вопросам , наличие у учреждения программы развития сроком действия не менее трех лет, утвержденной органом местного самоуправления и имеющей финансовую составляющую .

В ряде случаев оценке подвергается исполнительская дисциплина руководителей (отсутствие замечаний со стороны учредителя, контролирующих органов, выполнение поручений и указаний учредителя) или нормативное обеспечение руководителями деятельности учреждения .

Впрочем, некоторые нормативные акты устанавливают и показатели эффективности для сотрудников учреждений – эти документы могут иметь рекомендательный либо обязательный характер и охватывать сразу несколько категорий работников.

В частности, Комитет по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга Распоряжением от 05.11.2013 № 439‑р утвердил показатели эффективности в том числе в отношении сотрудников подведомственных учреждений, отметив, что дополнительные параметры оценки деятельности медицинского персонала, максимальные размеры, порядок осуществления выплат стимулирующего характера, их периодичность определяются локальными нормативными актами учреждений. Однако вместе с показателями, характеризующими уровень качества медпомощи, учредитель предусмотрел и контрмеры – условия, при которых стимулирующие выплаты не начисляются. Это дисциплинарное взыскание, наложенное на работника в отчетном периоде, и выявление фактов взимания денежных средств с пациентов за оказанную медпомощь, предоставляемую в рамках программы государственных гарантий бесплатно.

Меры стимулирования.

Оценка эффективности преследует две взаимосвязанные цели – улучшить качество предоставляемых услуг (на уровне учреждения в целом и каждого работника в частности) и повысить уровень платы за совершаемую работу. Поэтому основной мерой поощрения, применяемой по итогам оценки, является назначение стимулирующих выплат, которые в зависимости от принятой системы оценки имеют ежеквартальный и (или) ежегодный характер. Размер таких выплат зависит от суммы баллов, полученной руководителем или сотрудником учреждения, и может варьироваться от 50 до 100% должностного оклада (впрочем, по результатам оценки премии могут и не назначаться) .

Также по итогам оценки могут формироваться публичные рейтинги и для лучших учреждений это будет неким моральным поощрением. Хотя иногда рейтингование сопровождается и премированием: за завоевание первых трех позиций в рейтинге предусматривается дополнительное финансирование учреждения (например, за первое место 500 тыс. руб., за второе – 300 тыс., а за третье – 200 тыс.).

Итак, многие учредители и учреждения сегодня уже разработали показатели эффективности, исходя при этом из специфики отрасли и собственных представлений о системе оценки, и используют эти показатели для установления стимулирующих выплат. А значит, принцип платы за результат начинает все шире применяться в практике работы учреждений и дает им новый импульс для улучшения качества услуг.

Ссылки:

Подробнее об этом см. статью М. Е. Смолевой «Независимая оценка качества: первые итоги и ближайшие перспективы», стр. 24.

Постановление администрации Комаричского муниципального района Брянской области от 04.12.2013 № 665 «Об утверждении целевых показателей эффективности деятельности учреждений культуры и критериев оценки эффективности работы их руководителей».

Приказ управления образования и молодежной политики администрации муниципального образования – Михайловский муниципальный район Рязанской области от 10.07.2013 № 379 «Об утверждении показателей эффективности для руководителей муниципальных образовательных учреждений муниципального образования – Михайловский муниципальный район Рязанской области».

Приказ Минкультуры Нижегородской области от 28.06.2013 № 100 «Об утверждении целевых показателей эффективности деятельности учреждений, находящихся в ведении министерства культуры Нижегородской области и критериев оценки работы их руководителей на 2013 год».

Приказ Минкультуры Хабаровского края от 01.08.2013 № 212/01.03-01 «Об утверждении целевых показателей эффективности деятельности краевых государственных учреждений, подведомственных министерству культуры Хабаровского края, методики расчета коэффициента эффективности их работы, критериев оценки работы руководителей подведомственных учреждений и списка ответственных исполнителей».

См., например, Приказ департамента социальной защиты населения Вологодской области от 31.07.2013 № 293 «Об утверждении показателей эффективности деятельности государственных учреждений социального обслуживания населения, их руководителей и работников».

Что сегодня дает KPI компаниям?

Первоначально надо определиться, что такое KPI и как его могут использовать компании.

Ключевые показатели эффективности (Key Performance Indicators, KPI) — показатели деятельности подразделения (компании), которые помогают организации в достижении стратегических и тактических (операционных) целей. С помощью KPI можно планировать, а также контролировать эффективность и результативность компании на различных уровнях управления. Напомню, что результативность компании – это как компания выполняет поставленные целевые ориентиры, например, выполнение плана продаж, а эффективность — выполнение целевых показателей в рамках выделенных ресурсов (бюджетных ограничений), например, выполнение плана продаж при соблюдении бюджета коммерческой службы.

Часто KPI называют комплексными показателями, так как они могут охватывать стратегические и операционные цели на уровне компании, подразделений, бизнес-процессов, проектов, а также на уровне личностных целей сотрудников.

Чем компании с KPI отличаются от компаний без KPI?

Внедрение KPI предполагает переход на целевое управление компанией, когда стратегические, операционные, проектные цели, важные задачи и инициативы транслируются на уровень руководителей высшего и среднего звена управления, на уровень исполнителей. Таким образом, за счет персонализации ответственности, делегирования полномочий повышается эффективность работы каждого сотрудника. Такая система «управления ответственностью каждого сотрудника» особенно актуальна сейчас, в период ожидаемого сокращения спроса, урезания бюджетов, сокращений персонала, когда станет ощутима ценность и отдача от каждого сотрудника компании.

Особенность целевого управления состоит в том, что целевые показатели закрепляются за руководителями подразделений или конкретными должностными лицами и за выполнение целевых показателей персонал отвечает своей переменной частью заработной платы.

Одним из возможных вариантов достижения компанией своих целевых ориентиров является достижение всеми участниками (подразделениями, проектными командами, отдельными должностными лицами) целевых значений своих показателей. Другими словами, если весь персонал выполнил свои KPI, то компании ничего не остается, как достигать поставленные показатели.

В компаниях, в которых отсутствует целевое управление и четко определенная ответственность за выполнение своих целей, более низкая управляемость, трудно рассчитать требуемые ресурсы, компания держится на героях. В таких компаниях все время что-то неожиданно случается, обычно находится множество причин, почему это происходит, и ответственность перекладывается с одного на другого.

Практика разработки опирается на принципы. Какие?

Разработка системы управления на базе KPI основывается на ряде бизнес-технологий, среди которых следует выделить управление по целям (Management by Objectives (МВО) и управление эффективностью (Business Performance Management (BPM). Отмеченные технологии объединяют следующие принципы, которыми целесообразно руководствоваться при разработке системы KPI: системность, смартизированность, сбалансированность.

Системность. Предполагает четкую постановку стратегических, операционных, проектных целей и задач различным категориям персонала. Причем цели могут ставиться как отдельно на уровне компании, подразделений, конкретных исполнителей, так и декомпозироваться с верхнего уровня на уровень нижестоящих исполнителей.

Смартизованность. При постановки целей и задач учитываются принципы SMART:

  • Specific — цели должны быть конкретными и учитывать специфику компании, подразделения, функционал конкретных исполнителей;

  • Measurable — измеримые. Для целей должны быть определены понятные для персонала показатели их достижения;

  • Achievable — цели должны быть достижимые и реалистичные. Ничто так не демотивирует персонал, как постановка неисполнимых целей. У персонала должны быть инструменты для управления поставленными целями или задачами (ресурсы, время, информация, знания, компетенции и др.);

  • Result-oriented — ориентация на результат, а не на усилия или участие в процессе. В результате выполнения цели, задачи должен быть получен заранее определенный объективный результат;

  • Time-based — установка четких временных ориентиров для целей.

Сбалансированность. Стратегические и операционные цели должны быть сбалансированы. Причем технология BPM предполагает сбалансированность и согласованность процессной структуры, функционального дизайна и организационной структуры компании со стратегическими и операционными целями.

Например, для достижения сбалансированности стратегических целей может использоваться сбалансированная система показателей (Balanced Scorecard (BSC), которая предполагает планирование и контроль исполнения показателей в финансовой, клиентской, процессной проекциях, а также в проекции развития.

Примерами целевых показателей в финансовой проекции может быть чистая прибыль, рентабельность активов, получаемый доход, выручка от новых магазинов. Клиентская проекция ориентирована на задачи маркетинга, продаж, производства, качества, технологов и может включать показатели освоения новых сегментов рынка, привлечения новых клиентов, вывода новых продуктов или услуг, ввода новых объектов. Процессная проекция предполагает развитие, оптимизацию, реинжиниринг процессов, функционала, необходимого для выполнения стратегических и операционных целей компании. Проекция развития включает проектные цели в области обучения и развития персонала, в том числе и внедрение системы мотивации на базе KPI. Проектными целями могут быть показатели выполнения как вех проекта, так и проекта в целом.

Отраслевые особенности

Управление компанией на базе KPI, конечно, будет иметь отличия в различных отраслях. Но эти отличия будут обусловлены различными подходами, временными горизонтами стратегического и операционного планирования, различной длительностью цикла производства готовой продукции или услуг, особенностями принятого в отрасли управленческого и других видов учета, особенностями системы оплаты труда, зрелостью бизнес и производственных процессов.

Целевое управление с использованием системы KPI можно успешно применять в различных отраслях. Отличия, конечно, будут касаться содержания планируемых целевых показателей, привлекаемых категорий персонала, для которых ставятся целевые ориентиры, периодичности и размера премиальных выплат за выполнение целевых показателей.

Еще один важный вопрос, который возникает у руководства компаний при внедрении системы KPI: кто этим всем будет заниматься? Кто будет внедрять, дорабатывать контуры учета, бизнес-процессы, регламентирующую базу? Кто будет собирать данные о выполнении целей, кто будет оценивать, выполнены ли показатели, и на каком уровне, кто будет контролировать оценку. В различных отраслях в связи со сложившимися ограничениями и доступностью людских, финансовых, интеллектуальных ресурсов возможны различные подходы для разрешения описанных проблем.

Корпоративная культура и KPI — как ее учесть при разработке?

Корпоративную культуру можно определить как систему ценностей, принятых в компании, как систему моделей, регулирующих поведение, коммуникацию, деятельность, необходимых для достижения компанией поставленных стратегических целей и задач.

Часто корпоративная культура рассматривается персоналом как надуманный, абстрактный атрибут, о котором все говорят, которым, вроде, нужно заниматься, но получаемый конкретный результат непонятен. Так происходит по многим причинам, но в том числе и потому, что персонал не видит связи между заявленными ценностями, корпоративными атрибутами и своими повседневными задачами.

Система KPI повышает управляемость компании и создает предпосылки для укрепления корпоративной культуры за счет четкой постановки целей на всех уровнях, за счет делегирования полномочий и закрепления ответственности, за счет улучшения коммуникаций, повышения вовлеченности персонала в процесс управления компанией, подразделениями, проектами.

Мой опыт показывает, что внедрения системы KPI редко противоречит корпоративной культуре компании. Встречается сопротивление персонала, обусловленное нежеланием перемен. В этом случае надо обучать персонал, доказывать преимущества системы мотивации на базе KPI.

Не надо забывать, что внедрение целевого управления, системы мотивации на базе KPI – это уже опробованные бизнес-технологии, и при их внедрении необходимо четко представлять риски, с которыми может столкнуться компания, и учитывать их при внедрении. Такими мероприятиями могут быть: обучение персонала, включая руководство компании, доработка контуров учета, управленческой отчетности, регламентирующей базы, коммуникаций, включая разработку системы признания и поощрения за эффективные идеи и рацпредложения.

Личность шефа

Внедрение системы управления компанией на базе KPI, конечно, требует осознания, понимания и поддержки лиц, принимающих решения в компании, и в первую очередь — генерального директора.

Если генеральный директор относится к системе KPI только как к модному тренду, у него превалирует силовой метод управления персоналом (директивный стиль), внедрение может иметь поверхностный характер. В этом случае система KPI будет внедрена для отчетности, а премирование осуществляться по привычной схеме, независимо от того, выполняются показатели KPI или нет. Руководство происходит в рамках привычного стиля управления.

Если у генерального директора развиты лидерские качества, существует личная заинтересованность в проводимых изменениях, есть понимание содержания и необходимости этих изменений и, самое главное, воля изменяться самому и проводить эти изменения в своей компании, то положительный эффект от внедрения будет достигнут.

Ошибки

От ошибок никто не застрахован. Чтобы свести их к минимуму, обычно оценивают риски, которые могут реализоваться в ходе внедрения KPI, и проводится работа по их минимизации. Наиболее часто встречающиеся ошибки – выбор легко исполнимых или, наоборот, трудновыполнимых показателей KPI, большое количество этих показателей (более 5), отсутствие заинтересованности руководства, игнорирование сопротивления персонала, наличие субъективных целевых показателей KPI, отсутствие прозрачности их вычисления и оценки. Как и в любом проекте, риски минимизируются путем обучения персонала, детального планирования, подбора квалифицированных участников внедрения, формирования сбалансированной команды внедрения, мотивации участников проекта, привлечения грамотных экспертов, организацией контроля над исполнением проекта со стороны руководства.

Сопротивление персонала

Любые изменения, затрагивающее условия работы, условия оплаты труда, вызывают понятное сопротивления персонала. Так как у людей появляются страхи, а не станет ли хуже, а не станет ли моя зарплата меньше. Мой опыт показывает, что мысли о том, что станет почему-то лучше, у персонала сами не появляются. Можно посоветовать при внедрении целевого управления, изменения системы премирования с использованием KPI вести целенаправленную подготовку персонала, которая заключается в следующем:

  1. Объяснять персоналу необходимость перемен. Например, чтобы компания выжила в настоящих условиях, необходимо всем работать не на процесс, а на конкретный результат. Поэтому у каждого будет свой целевой или несколько целевых показателей, от которых зависит размер получаемой премии.

  2. Объяснять персоналу содержание перемен. Рассказать не персоналу, а конкретным сотрудникам в конкретных подразделениях, как перемены коснутся каждого. Как изменится заработная плата каждого сотрудника и от чего она будет зависеть.

  3. Объяснять персоналу преимущества, которые принесет это решение. Например, сотрудники будут не только депремироваться, но и премироваться за выполнение и перевыполнение целевых показателей.

  4. Дать возможность персоналу участвовать в процессе изменения. Формировать рабочую группу внедрения из творчески настроенных, активных сотрудников, желающих участвовать в этом проекте.

  5. Приветствовать всякий полученный положительный результат, хоть и небольшой.

  6. И самое главное – вызвать доверие персонала к проводимым переменам, чтобы сотрудники поверили, что то, что задумано, будет реализовано и реализовано успешно.

Закрепление первых успехов внедрения

Внедрение системы мотивации на базе KPI возможно несколькими путями. Наиболее часто выбирают пилотный проект, когда на примере нескольких подразделений отрабатывается модель премирования персонала. Модель включает периодичность выплат, соотношение постоянной и переменной части, подразделения — участники проекта, категории персонала (только руководители, руководители и среднее звено управления или весь персонал выбранных подразделений), целевые показатели для выбранных категорий, документооборот для сбора информации о выполнении целевых показателей и др. После тестирования на выбранных подразделениях модель премирования с учетом приобретенного опыта распространяется на остальные подразделения компании.

Возможна ежегодная оптимизация модели премирования путем пересмотра показателей премирования. Такая оптимизация предполагает замену постоянно выполняемых показателей другими, более актуальными или напряженными для определенных подразделений или должностных лиц.

Сделали, и что далее?

Кроме оптимизации показателей премирования, возможно внедрение других элементов бизнес-технологии Business Performers Management. Например, улучшение системы стратегического и операционного планирования и контроля исполнения, оптимизация бизнес-процессов, сокращение затрат, минимизация потерь, разграничение зон ответственности и уточнение выполняемого сотрудниками функционала, повышение вовлеченности персонала и другие проекты изменений.

В настоящее время набирает популярность технология ценностного управления, получившая название Winning the Hearts (зажечь сердца людей), направленная на повышение вовлеченности и эффективности персонала. Зарубежный опыт свидетельствует, что сотрудники, понимающие и разделяющие ценности компании (в которых учитываются личные ценности сотрудников), любящие свою компанию и выполняемую работу, показывают более высокую производительность труда. В таких компаниях низкая текучесть персонала, постоянно выполняются высокие целевые показатели, персоналу интересно работать в таких компаниях. Другими словами, система KPI – это только начало преобразования компании. Успехов вам на этом нелегком, творческом и увлекательном пути.

УДК 349.2 ББК 67.405.1 П 93

Е.Н. Пшизова,

Б.Н. Хачак,

ОБ ЭФФЕКТИВНОМ КОНТРАКТЕ ПРЕПОДАВАТЕЛЕЙ ВУЗОВ

( Рецензирована )

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы перевода преподавателей вузов на эффективный контракт и проблемы определения показателей эффективности их труда для назначения стимулирующих выплат.

Ключевые слова: эффективный контракт, показатели эффективности, критерии оценки эффективности, стимулирующие выплаты.

E.N. Pshizova,

B.N. Khachak,

ON THE EFFECTIVE CONTRACT OF LECTURERS

Keywords: effective contract, performance indicators, performance evaluation criteria, incentive payments.

Введение эффективного контракта в сфере высшего образования направлено на оптимизацию системы оплаты труда преподавателей, целью которой является повышение заработных плат и качества оказания услуг. Внедрение эффективного контракта, в том числе и для работников, занятых в сфере образования, сопровождается следующей нормативной правовой базой:

1. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» .

2. Указ Президента России от 7 мая 2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» .

3. Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных)

учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. № 2190-р .

4. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 20132020 годы» .

5. План мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. № 722-р .

6. Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 26 апреля 2013 г. № 167н «Об утверждении рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта» .

7. Письмо Минобрнауки России от 20.06.2013 г. № АП — 1073/02 «О разработке показателей эффективности» (вместе с «Методическими рекомендациями Минобрнауки России по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий работников Приложение», утв. Минобрнауки России 18.06.2013 г.) .

Достижение целей Программы поэтапного совершенствования оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы (далее Программа), должно осуществляться в три этапа. Согласно данной хронологии, реализация обозначенных программой мероприятий находится на II этапе (2014-2015 годы), на котором предстоит:

— актуализация (разработка) показателей эффективности деятель-

ности работников учреждений для обеспечения увязки оплаты труда с повышением качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);

— заключение трудовых договоров с работниками учреждений в связи с введением эффективного контракта;

— совершенствование квалификационных требований к работникам (разработка профессиональных стандартов) с учетом современных требований к качеству услуг, а также установление базовых окладов по профессиональным квалификационным группам .

Хотелось бы уточнить, что же значит отдельно для каждого работника эффективный контракт. Исходя из его понятия, данного в Программе, эффективный контракт — это «трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его трудовые обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки». Это значит, что в дополнительном соглашении, являющемся неотъемлемой частью действующего трудового договора, должны быть включены условия, уточняющие трудовые обязанности работника, определены уточненные показатели и критерии оценки труда преподавателей, а также оплата труда. Что же касается вновь поступающего на работу преподавателя, то с ним будет заключен трудовой договор новой формы с теми же условиями. Процедура изменения условий трудового договора регламентирована в ст. 74 ТК РФ. С работниками, не согласными работать в новых условиях, трудовой договор расторгается в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 77 ТК РФ.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Но, прежде всего, показатели и критерии оценки эффективности должны быть разработаны и представлены в коллективном договоре,

локальных актах учреждения и размещены в свободном доступе на официальном сайте.

В своем письме Минобрнауки РФ указывает на то, что «разработка показателей и критериев эффективности работы преподавателей и мастеров производственного обучения осуществляется с учетом следующих принципов:

а) объективность — размер выплат стимулирующего характера работника должен определяться на основе объективных данных о степени выполнения плановых значений показателей эффективности его труда;

б) предсказуемость — педагогический работник должен знать, какие выплаты стимулирующего характера он получит в зависимости от результатов своего труда;

в) адекватность — вознаграждение должно быть адекватно трудовому вкладу каждого работника в результате деятельности образовательной организации, его опыту и уровню квалификации;

г) своевременность — вознаграждение должно следовать за достижением результата;

д) прозрачность — правила определения стимулирующих выплат должны быть понятны каждому работнику;

е) измеримость — достижение значений показателей эффективности деятельности должно быть измеряемым и оцениваться в динамике применительно к периодам времени, за которые начисляются выплаты стимулирующего характера» .

Очень важно при разработке показателей эффективности деятельности работников образовательных учреждений во главу ставить принцип прозрачности. Также правила определения стимулирующих выплат должны быть не только понятны каждому работнику, но и реально выполнимы. Практически во всех вузах определены критерии оценки эффективности труда по следующим направлениям: учебная, учебно-методическая, научная

и воспитательная работа. К показателям эффективности деятельности преподавателя отнесены публикации статей в российский и зарубежных журналах, входящих в список рецензируемых журналов Scopus, WEB of Science и РИНЦ, издание монографии, учебника или учебного пособия, защита диссертации на соискание ученой степени кандидата наук либо доктора наук и т.д. Ничего нового, поскольку преподавателей от научной деятельности никто не освобождал. Но одно дело творчески подойти к написанию статьи, другое дело в спешке для галочки их публиковать. Можно утверждать, что руководители подошли к этому вопросу формально, и, по уже сложившейся практике, все показатели сведены к количеству опубликованных статей, изданных пособий, индексу цитирования и т.д. Возможно, это приведет к погоне за количеством, а не качеством и со стороны преподавателей. Если от количества публикаций зависит заработная плата, то ответ очевиден.

Вопросам введения эффективного контракта посвящено много научных публикаций. Авторы этих работ, в основном, преподаватели, понимают, что со всеми вытекающими из этого негативными последствиями придется столкнуться прежде всего им же. Мнения, высказанные в научном сообществе по данной проблеме, разделились, но большинство авторов отнеслось скептически к вопросу «измерения» эффективности труда преподавателя. Проведя детальный анализ законодательства, С.Н. Ерёмина приходит к выводу, что «в современных условиях эффективный контракт нецелесообразен» . Е.А. Старкова пишет, что «по сути, стимулы, заложенные в эффективном контракте, больше влияют на уровень заработной платы, нежели на качество образования» . Другие специалисты отмечают, что «научно-исследовательская деятельность и качество преподавания — разные карьерные траектории, которые

занимают все время человека; нельзя ожидать, что он сможет заниматься и тем и другим одновременно с одинаково высокими результатами» . Кроме того, образовательные стандарты, рабочие программы, графики учебного процесса «оставляют мало возможностей для преподавателя выйти за пределы основных вопросов курса и посвятить какое-то время результатам своих собственных исследований» . По мнению H.A. Заиченко, «реальное действие от введения эффективного контракта на сегодняшний момент можно сравнить в лучшем случае с эффектом плацебо. Позитивный эффект возникает при вере пациента в действенность препарата. В нашем случае это звучит примерно так: «если нам за качество образовательной услуги увеличили заработную

плату, значит, мы действительно его повысили» .

Окончательную точку ставить еще рано. Это тоже своего рода реформа, которая будет проводиться не одним годом, и без ошибок, к сожалению, не обойтись. В итоге хотелось бы согласиться с H.H. Абакумовой, которая отметила: «важно, чтобы при проведении реформ для повышения эффективности и качества образования и разработке новых механизмов стимулирования и мотивации не забыли о тех, кто это качество и эффективность должен обеспечить. Ведь выполнение контракта профессором или преподавателем зависит и от качества набора студентов, и от условий обучения в вузе, и от социально-психологического климата в преподавательской среде» .

Примечания:

1. О мероприятиях по реализации государственной социальной политики: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2334.

2. О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки: указ Президента России от 7 мая 2012 года № 599 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2336.

3. Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. № 2190-р // Собрание законодательства РФ. 2012. № 49. Ст. 6909.

4. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013—2020 годы: постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 295 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 17. Ст. 2058.

5. Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки: план мероприятий («дорожная карта»): утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. № 722-р // Собрание законодательства РФ. 2014. № 19. Ст. 2469.

6. Об утверждении рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта: приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 26 апреля 2013 г. № 167н // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2013. № 8.

7. Письмо Минобрнауки России от 20.06.2013 № АП — 1073/02 «О разработке показателей эффективности» (вместе с «Методическими рекомендациями Минобрнауки России по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий работников: приложение»: утв. Минобрнауки России 18.06.2013) // Вестник образования России. 2013. № 16.

8. Еремина С.Н. «Эффективный контракт» в трудовом праве // Журнал российского права. 2014. № 4. С. 20-28.

9. Старкова Е.А. Проблемы эффективного контракта в образовании // Sceince Time. 2014. № 11. С. 359-360.

10. Завьялова Н.Б., Сагинова О.В., Сагинов Ю.Л. Влияние исследовательской деятельности преподавателя вуза на эффективность и качество преподавания: постановка проблемы на основе анализа научной литературы // Человеческий капитал и профессиональное образование. 2013. № 4. С. 4-7.

11. Заиченко Н.А. Можно ли вписать доверие в эффективный контракт URL: http://www.kspu.ru/page-12773.html.

12. Абакумова Н.Н. Эффективный контракт в высшем образовании: «за» и «против» // Вестник НГУЭУ. 2014. № 3. С. 162-172.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

8. Eremina S.N. «Effective contract» in labor law // Journal of the Russian Law. 2014. No. 4. P. 20-28.

9. Starkova E.A. Problems of effective contract in education // Sceince Time. 2014. No. 11. P. 359-360.

Полное описание Оценка деятельности персонала организации является важнейшим инструментом руководителя, краеугольным камнем эффективного управления социально-экономической системой. Как писал всемирно признанный классик, отец современного менеджмента П. Друкер, менеджер (в бизнесе или государственной службе) выполняет пять основных операций: устанавливает цели и задачи работы; организует работу; мотивирует людей; оценивает работу; развивает людей. Система оценки деятельности сотрудников способствует эффективному выполнению всех перечисленных операций, следовательно, достижению целей организации в целом. Намеченные цели, выработанные стратегии, принятые решения, утвержденные планы не реализуются, а остаются благими намерениями, если не внедрена надлежащая система оценки деятельности людей, ответственных за их реализацию. Разработанная прозрачная система оценки сообщает сотрудникам об ожиданиях руководителей (как известно, контролируемое ожидание руководителя определяет поведение подчиненных), стимулирует их сосредоточиваться на ключевых направлениях деятельности, создает возможность не только для контроля по определенным параметрам со стороны вышестоящих должностных лиц, но и самоконтроля, своевременной самостоятельной корректировки процесса получения результатов. Во всем мире, в том числе в России, бизнес это правило усвоил давно – редко можно найти успешное предприятие, где не определены критерии эффективности деятельности руководителей подразделений, ключевых сотрудников для регулярной оценки.
В странах с развитой экономикой система оценки эффективности работы персонала успешно внедрена в структуру государственного управления: разработаны критерии эффективности работы служб, чиновников, регулярно оценивается их деятельность. Заметные результаты в этой сфере достигнуты в США, где постоянно изучаются вопросы совершенствования государственного управления. Еще в двадцатых годах прошлого столетия Национальный комитет муниципальных стандартов США разработал способы оценки эффективности работы государственных служб. В этой же стране в конце тридцатых годов было проведено всеобъемлющее исследование с целью разработки критериев оценки органов местного самоуправления. По результатам исследования был разработан справочник по эффективному государственному управлению.
В настоящее время в США функционируют различные государственные профильные комитеты и комиссии. Производительность и эффективность органов публичной власти всех уровней постоянно находится в центре внимания общественности: существуют многочисленные ассоциации по вопросам эффективной работы государственных и муниципальных органов, издаются журналы, проводятся конференции, круглые столы, посвященные этой теме.
В нашей стране эффективность работы государственных служащих оценивается совсем недавно и не на всех уровнях государственного управления. Работа по внедрению системы оценки качества и продуктивности государственных служб началась с региональных органов власти. В июле 2007 г. Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Впоследствии, в апреле 2009 г., Постановлением Правительства РФ утвержден ряд документов по реализации норм Указа, внедрению системы оценки эффективности управления на региональном уровне. Однако эти документы в средствах массовой информации незаслуженно были обделены вниманием, не получили должной оценки, а в немногочисленных статьях сообщалось только об избыточном количестве показателей для оценки деятельности руководителей субъектов Федерации.
В то же время, с моей точки зрения, эти документы свидетельствуют о важном инновационном тренде в сфере управления государством. Последовательное и повсеместное внедрение системы оценки эффективности персонала государственного аппарата может способствовать переходу от ручного, реактивного к системному, превентивному управлению, от текущего к целевому, стратегическому управлению, от повседневного к целевому, периодичному контролю. Если намеченный тренд получит дальнейшее развитие, мы можем быть свидетелями исторических, масштабных изменений в сфере государственного управления: деятельность государственных органов и его служащих будет оцениваться категориями «производительность», «эффективность», т.е. правильными, проверенными экономикой, практикой других государств категориями.
Несмотря на то, что пока не существует показателей эффективности работы всего государственного аппарата, всех государственных служащих, появление показателей эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ имеет колоссальное значение для создания системы оценки деятельности всех уровней государственного управления. По крайней мере, утвержденный Перечень показателей для оценки эффективности деятельности для высших руководителей субъектов РФ последними будет трансформироваться в критерии эффективности работы для нижестоящих должностей региональных администраций в соответствии с их полномочиями и сферой деятельности. В противном случае, без включения ключевых сотрудников региональных администраций в общую систему оценки нововведение не будет внедрено успешно, а показатели, установленные высшим руководством страны перед руководителями регионов, не будут достигнуты.
Созданная система оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ имеет ряд недостатков, существенными из которых являются следующие:
Любая оценка деятельности подразумевает предварительное установление критерия (стандарта), достижения которого определяет уровень эффективности. Эти критерии в будущем сравниваются с фактическим положением, показателями и делается вывод об эффективной или неэффективной деятельности. Критерии разрабатываются на основании управленческих заданий для конкретного подразделения, должностного лица и определяют результаты, которые они должны достигнуть. Изложенные критерии в цифрах есть конкретные ожидания вышестоящего руководителя, сообщенные подчиненному до начала периода, в течение которого будет осуществляться деятельность. А показатели отражают полученные результаты. Именно наличие возможности сравнения критериев и показателей позволяет оценивающей стороне сделать объективные выводы о качестве проделанной работы и принять обоснованное управленческое решение о соответствующей оценке. К сожалению, нынешняя система не предусматривает таких критериев эффективности, а предписывает только предоставление статистических показателей. В бизнесе предоставление статистических данных по определенным категориям и сферам деятельности называется информационным обеспечением вышестоящего должностного лица и не более того.
Для оценки деятельности не менее важным условием является точное установление ключевых направлений деятельности для каждого региона. Эти направления определяются стратегическими возможностями, целями, состоянием социально-экономического развития конкретного региона. Существующие различия регионов между собой по своему экономическому, научному потенциалу, человеческим, природным ресурсам, климатическим, географическим условиям предопределяют наличие разных возможностей, целей и соответственно разных направлений деятельности. Унифицированный, единый перечень показателей для всех регионов при существующих объективных различиях между ними не может стимулировать руководителей регионов на реализацию собственных стратегических уникальных возможностей и не позволяет объективно оценивать профессиональные компетенции, достигнутые результаты по их реализации. В системе оценки не учтены особенности, различия регионов, все они поставлены в один ряд, все оцениваются по одним и тем же показателям. Москва, Санкт-Петербург, северные регионы наряду с сельскохозяйственными регионами должны также предоставить показатели по сельскому хозяйству. В то же время регионы, имеющие огромный потенциал, стратегические возможности для развития туризма, промышленных, добывающих, перерабатывающих отраслей соответствующие показатели не предоставляют. В сфере бизнесе было бы странным, если разнородные бизнес-единицы, входящие в одну корпорацию, имели одинаковые показатели для оценки их эффективности.
Как известно, оценка деятельности включает в себя функцию контроля, принципами которого являются простота и экономичность. Избыточное количество показателей, их сложность дезориентирует контролируемого, не дает ему ясного сигнала об ожиданиях вышестоящих руководителей. Кроме того, большое количество контролируемых точек вынуждает создавать сложный механизм контроля, приводит к неоправданным затратам, отвлечению человеческих и временных ресурсов всей управленческой цепи. Каково же оптимальное количество показателей? Однозначного ответа нет. Но есть общие правила: все показатели должны удерживаться в голове для того, чтобы на них ориентироваться в повседневной деятельности; их не должно быть больше необходимого количества, позволяющего судить о прогрессе в достижении целей в контролируемой сфере; там, где поддаются измерению результаты, нет необходимости измерять процесс их достижения.
В Перечне, утвержденном Указом, определено 47 показателей, а документами, утвержденными Постановлением Правительства РФ, количество этих показателей увеличено до 295! Неслучайно, что Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности изложена на 129 страницах! Количество всех показателей для оценки деятельности только в сфере здравоохранения и здоровья населения составляет более 50! Некоторые показатели расшифровывают, по сути, они дублируют другие показатели, в каждом случае оцениваются и результаты, и процесс, в ходе которого они достигаются.
Стремление к тотальному, повсеместному контролю всегда приводит к тому, что упускаются, не устанавливаются ключевые показатели или они «теряются» среди многочисленных менее значимых показателей, в результате «трудно видеть лес за деревьями». Упомянутый выше П. Друкер писал: «Никогда не следует оценивать мелкие, незначительные события. Обеспечить эффективный контроль можно, только контролируя всего несколько событий, которые могут оказать значительное воздействие на качество работы и конечные результаты. Попытки контролировать бесчисленное количество событий, не играющих особой роли при повышении эффективности работы или достижении поставленных целей, могут привести к полной утрате контроля».
В Перечне наряду с важными показателями приведены показатели, являющиеся промежуточными, незначительными, не позволяющими оценивать ключевые характеристики деятельности. В отдельных сферах деятельности не выявлен ключевой показатель эффективности, а совокупность большого количества неважных показателей сигнализирует только об общей ситуации, не сообщая ничего об эффективности. Например, деятельность в сфере здравоохранения оценивается такими показателями, как объем оказанной медицинской помощи в расчете на одного жителя, в том числе амбулаторная медицинская помощь (количество посещений); стационарная медицинская помощь (койко-дни); скорая медицинская помощь (количество вызовов). А в следующих строках приведены показатели затрат на единицу этих услуг. Возможно, эти данные сообщают что-то о состоянии здоровья населения или целевом использовании бюджетных средств в сфере здравоохранения, но не сообщают о ключевом результате деятельности и его эффективности в этой сфере.
Полагаю, что такие статистические данные в деталях нужны руководителю субъекта Федерации для оценки деятельности соответствующей службы его администрации. А для оценки деятельности самого руководителя региона нужны более значительные данные, сообщающие о ключевых показателях деятельности по улучшению качества услуг здравоохранения и соответствии результатов деятельности критериям эффективности. А критерии эффективности могут быть предварительно установлены нормативами бюджетных затрат на душу населения (они могут быть разными в разных регионах). Такой подход не только значительно упростил бы систему контроля, но и способствовал возможности концентрироваться над ключевыми задачами, достижением целевых результатов эффективными способами.
Создание эффективной системы оценки, характеризующей все ключевые направления, предполагает предварительную систематизацию многогранной деятельности по целям, следующим из ее характера, а также задачам, поставленным вышестоящим руководителем. Такой подход позволяет выявить связи между различными видами деятельности и понять степень их влияния на достижение конкретной цели и выполнение задач, поставленных руководителем. К примеру, какое влияние имеет такой вид деятельности, как организация государственных закупок, имеющий цель удовлетворение государственных, общественных нужд, на решение задачи по искоренению коррупции, поставленной Президентом. Если мы допускаем, что по своему характеру, масштабу влияние государственных закупок на уровень коррупции может быть определяющим, то у этого вида деятельности должны быть дополнительные показатели, отражающие выполнение поставленных Президентом задач.
Классификация видов деятельности по целям и поставленным задачам позволяет также выбирать, что должно контролироваться – результат деятельности или процесс достижения результата. В отдельных случаях вышестоящий орган управления вынужден контролировать не результат, а процесс достижения поставленных целей: когда внедряются масштабные, длительные изменения, и невозможно измерить результаты, полученные в течение оцениваемого периода; когда само соблюдение установленных норм и правил является приоритетом для вышестоящего уровня. Полученные показатели из ошибочного объекта оценки (результат или процесс) могут вводить в заблуждение контролирующего о действительном положении дел. Например, если работу по борьбе с коррупцией мы будем оценивать по результатам, по показателям милицейской статистики о количестве раскрытых преступлений, то действительно можем прийти к выводу, что главными коррупционерами являются врачи, учителя и милиционеры.
Анализ опубликованных документов показывает, что при определении показателей эффективности многогранная деятельность региональных органов власти не структурирована по целям деятельности и поставленным задачам вышестоящим уровнем управления. Это привело к тому, что важные виды деятельности упущены и вовсе не оцениваются. К ним, в частности, относятся организация государственных закупок, управление собственными активами, предприятиями.
Эффективная система государственных закупок может оказать значительное влияние не только на социально–экономическое развитие территорий, но и «попутно» на реализацию задач национального масштаба, поставленных высшим руководством страны. Я имею в виду задачи по искоренению коррупции и развитию малого бизнеса, являющегося фундаментом развитой экономики и основой среднего класса. Следующие цифры подтверждают колоссальную значимость государственных закупок в решении этих задач и необходимость самостоятельной оценки этого вида деятельности. Так, по данным Национальной ассоциации участников электронной торговли в 2008 г., объем всех государственных, муниципальных закупок составил 4,2 триллиона рублей. При этом потери бюджета только от завышения цен государственных закупок составили 360 млрд рублей, или 8,7% от всего объема закупок! А косвенные потери экономики, вызванные искусственно создаваемыми условиями, исключающими конкуренцию, не поддаются измерению. На необъективность проводимых конкурсов жалуется бывший Генеральный прокурор, ныне полномочный представитель главы государства, и сам президент страны называет их «кривыми тендерами».
Малые предприятия, реально работающие в рыночных условиях и нуждающиеся в государственных заказах, в конкурсы не допускаются по несущественным, а часто, надуманным основаниям. Конкурсные комиссии и соответствующие службы региональных администраций изощряются сначала при разработке условий конкурса с целью создания возможности заключения контракта с единственным поставщиком – «дружественным» предприятием, а потом в поиске повода для отказа «непрошенным гостям» в тендерном участии. И находят причины для отказа: нет запятой где-то, инициалы заявителя не расшифрованы и т.п. В результате 40% всех сделок заключается с единственным поставщиком, допущенным для участия в конкурсе в единственном числе или оставленным после исключения других участников конкурса.
Если решение этих задач (развитие малого предпринимательства, борьба с коррупцией) действительно является государственным делом, то всего несколько эффективных показателей, контролирующих соблюдение процесса, установленных правил вместе с жесткой законодательной регламентацией могут значительно снизить коррупционную емкость государственных закупок и способствовать развитию эффективных малых предприятий. Такими показателями могли стать: количество жалоб на результаты конкурса; количество заключенных сделок по конкурсам, результаты которых признаны уполномоченными государственными органами, судами незаконными; факты передачи договоров в последующем в значительном объеме на субподряд предприятиям, исключенным из конкурса и, наконец, результаты опроса профильных предприятий.
В управлении социально-экономической системой измерение полученного результата в сравнении с запланированным является не целью, а методом оценки. Применяя этот метод, мы только делаем выводы о том, достигаем ли мы поставленные цели, выполняются ли квалифицированно управленческие задания. А целью является конечный этап оценки – принятие решений, способствующих дальнейшему оптимальному достижению целей. Таким образом, без заключительного этапа, т.е. принятия решений, оценка эффективной быть не может. Вариантами возможных решений по итогам оценки могут быть корректировка самого управленческого задания, оставление его в том же виде, предоставление дополнительных полномочий, ресурсов, привлечение к ответственности или поощрение конкретных должностных лиц. Думаю, что каждый менеджер независимо от того, занимает ли он должность на государственной службе или в частном бизнесе, должен знать за недостижение каких критериев ему будет предложено увольнение. Сила системы оценки как раз и заключается в том, что она проводится не случайно, не по результатам проведенных проверок каких-то разовых сигналов, жалоб, а регулярно, по заранее установленным критериям эффективности, и оцениваемая сторона четко знает, за что ее накажут, а за что поощрят.
Однако созданная система не предусматривает последствий оценки, вариантов решений, принятых по итогам оценки.
Периодичность оценки должна соответствовать характеру деятельности и должна определяться наличием возможности оказать реальное влияние на ожидаемый результат в течение оцениваемого периода. Все показатели, независимо от того можно ли на них оказать влияние за год (например, уровень смертности и др.), предоставляются и оцениваются ежегодно. Очевидно, что оказание существенного влияния на уровень смертности в течение одного года путем улучшения услуг в сфере здравоохранения и здоровья населения не представляется возможным. Если по таким показателям наблюдается значительное колебание в течение одного года, то это происходит не по причинам, зависящим от проведенной работы за этот период. А значит, периодичность для предоставления и оценки таких показателей должна быть другая.
Возникает вопрос, почему показатели эффективности персонала государственной службы в России разрабатываются впервые, а бизнес достаточно давно и успешно пользуется этими категориями. Объясняется это не только недостаточной развитостью демократических институтов, а в большей степени объективной сложностью этой работы. Причем причина сложности заключается не только и столько в большей масштабности государства, многогранности его задач по сравнению с бизнесом. Государство и бизнес находятся в принципиально разных условиях. Бизнес находится в конкурентной, рыночной среде, и критерии оценки показателей эффективности работы его менеджеров определяются, «подсказываются» самим рынком. Без внедрения эффективной системы оценки показателей работы своих менеджеров бизнес не может выживать. Государство же функционирует в иных условиях, находится в особом положении: в большинстве оказываемых сферах услуг оно является естественным монополистом. В отличие от рынка, где функционирует бизнес, производителем, продавцом таких услуг является исключительно государство, или такие услуги оказываются им в значительном объеме. В случае с государством, как правило, у потребителей нет возможности выбора другого поставщика услуг. Особое положение государства становится исключительным в результате того, что оно еще имеет властные полномочия в отношении потребителей своих услуг, оно вправе устанавливать, изменять не только правила, порядок, форму оказания, но и содержание самих услуг. При этом нет никакой опасности в том, что «потребители» могут отказаться от «покупок» из-за низкого качества услуг. Возможность оказания влияния у потребителей на поведение государственных органов с целью улучшения качества покупаемых услуг (выплачивая налоги, мы покупаем услуги у государства) крайне незначительна.
Существование этих объективных факторов исключает простое заимствование у бизнеса способов оценки эффективности и предопределяет создание собственной системы оценки на концептуальной основе. Это означает следующее. Всеобъемлющая, всеохватывающая цель высшего должностного лица государства должна являться ориентиром для различных уровней государственного управления по поиску уникальных возможностей страны и территорий по ее реализации. Такая цель уже сформулирована Президентом страны и звучит так: «Благополучная, комфортная, безопасная жизнь населения». По аналогии с бизнесом и по масштабу такая цель и есть миссия государства, всех его служащих.
На основании выявленных уникальных и объективных возможностей должны устанавливаться стратегические цели развития страны и территорий. Для эффективной реализации миссии и стратегических целей должны быть четко разграничены зоны ответственности федеральных министерств и региональных органов власти. Каждый уровень управления, каждое министерство, каждый губернатор должен вносить свой вклад в реализацию миссии и стратегических целей в соответствии со своими полномочиями и сферой деятельности. А эффективность деятельности должностного лица любого уровня должны определяться его вкладом в реализацию миссии государства и стратегических целей соответствующего уровня управления. При этом важным является то, что все показатели должны находиться в единой системе, должны быть взаимосвязаны единой концепцией и миссией. Показатели различных уровней государственного управления должны находиться в иерархической подчиненности в общей системе показателей государственной службы: цели и показатели нижестоящего уровня должны способствовать реализации целей вышестоящего уровня и высшего должностного лица страны. А в тех случаях, когда невозможно определить вклад службы, должностного лица, а также когда не поддаются измерению показатели их эффективности, необходимо принимать решение о целесообразности их сохранения, реорганизации.
Создание и внедрение системы оценки на концептуальной основе – долгая и кропотливая работа, сопряженная с разработкой стратегии развития, организационным проектированием на всех уровнях управления, совершенствованием государственного планирования. Эффективная оценка также предполагает наличие модели компетенции для всех государственных должностей, системы мотивации для государственных служащих и др. Однако и результаты такой работы могут быть впечатляющими, способными оказывать значительное влияние на общественное и государственное устройство. Изменились бы также отношения в обществе: государственный служащий любого ранга воспринял бы сферу своей деятельности не как территорию для собственного правления, а считал бы ее зоной личной ответственности по внесению вклада в улучшение «благополучной, комфортной, безопасной жизни» граждан. В таком случае и общество будет воспринимать государство не как возвышающуюся над ним надстройку, а как собственный институт, служащий ему, честно выполняющий свой долг и умеющий эффективно использовать делегированные властные полномочия исключительно в интересах населения страны.
Дамиров Джавид Ягубович, генеральный директор Группы юридических компаний «Лекс», кандидат юридических наук