Понятие надзор

Раздел 3. Формы и средства государственного регулирования предпринимательства

Статья 132. Субъекты и объекты государственного контроля и надзора. Требования, предъявляемые к деятельности субъектов (объектов) государственного контроля и надзора

Примечание

1. Субъектами государственного контроля и надзора являются физические лица, юридические лица, в том числе государственные органы, филиалы и представительства юридических лиц, за деятельностью которых осуществляются государственный контроль и надзор.

Объектом государственного контроля и надзора является имущество, находящееся на праве собственности или ином законном основании у субъекта государственного контроля и надзора, подлежащее государственному контролю и надзору.

2. Требования, предъявляемые к деятельности субъектов (объектов) государственного контроля и надзора, устанавливаются нормативными правовыми актами, а в случаях, предусмотренных законами Республики Казахстан, только законами Республики Казахстан, указами Президента Республики Казахстан и постановлениями Правительства Республики Казахстан.

Основные источники публикуемых текстов нормативных правовых актов: газета «Казахстанская правда», база данных справочно-правовой системы Adviser, Интернет-ресурсы online.zakon.kz, adilet.zan.kz, другие средства массовой информации в Сети. Хотя информация получена из источников, которые мы считаем надежными и наши специалисты применили максимум сил для выверки правильности полученных версий текстов приведенных нормативных актов, мы не можем дать каких-либо подтверждений или гарантий (как явных, так и неявных) относительно их точности. Компания «КАМАЛ-Консалтинг» не несет ответственности за любые последствия какого-либо применения формулировок и положений, содержащихся в данных версиях текстов нормативных правовых актов, за использование данных версий текстов нормативных правовых актов в качестве основы или за какие-либо упущения в текстах публикуемых здесь нормативных правовых актов.

НАДЗОР — контроль вышестоящих органов за деятельностью подконтрольных им органов. Различают:

1) Надзор за судебной деятельностью. Осуществляется вышестоящими судами для проверки законности и обоснованности приговоров и решений при рассмотрении уголовных и гражданских дел. Надзор за судебной деятельностью является гарантией исправления судебных ошибок и обеспечения правильного применения законов. Осуществляется:

а) по кассационным жалобам и протестам, не вступившим в законную силу;

б) по протестам, принесенным в порядке надзора на вступившие в законную силу решения;

в) по заключениям прокуроров по вновь открывшимся обстоятельствам;

2) прокурорский надзор осуществляется Генеральным прокурором РФ:

а) за исполнением законов министерствами, комитетами и исполнительными органами субъектов федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

б) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

в) за исполнением законов судебными приставами;

г) за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.

Прокурор рассматривает жалобы и сообщения о нарушении прав и свобод гражданина. Для выполнения своих функций прокурор имеет право: истребовать необходимые документы и материалы; требовать проведения проверок и ревизий; возбудить уголовное дело; опротестовывать правовые акты, противоречащие закону; вносить представления;

3) Надзор за лицами, освобожденными от отбывания наказания. Осуществляется для содействия освобожденному в решении вопросов бытового и трудового устройства, предотвращения рецидива. Контроль осуществляют уголовно-исполнительная инспекция, а в отношении военнослужащих — командование воинских частей и учреждений, которые могут заявлять в суд представления об отмене условно-досрочного освобождения и приведении в исполнение неотбытой части наказания, в случаях нарушения поднадзорным общественного порядка или злостного уклонения от исполнения обязанностей.

Большая юридическая энциклопедия. – 2-е изд., перераб. И доп. – М., 2010, с. 301-302.

УДК 342.92

йй! 10.24147/2542-1514.2018.2(1).85-90

О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА К.В. Маслов

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Омск, Россия

Проводится анализ административного законодательства, регламентирующего реализацию государственного контроля и надзора, раскрывается понятие и содержание контроля и надзора, а также контрольной и надзорной деятельности уполномоченных на то органов исполнительной власти, исследуется понимание современной правоприменительной деятельности контрольно-надзорных органов, их должностных лиц.

Информация о статье

Дата поступления —

25 января 2018 г.

Дата принятия в печать —

10 февраля 2018 г.

Дата онлайн-размещения —

20 апреля 2018 г.

Ключевые слова

Зако нодател ьство, административное законодательство, контроль, надзор, разграничение, органы исполнительной власти, контрольно-надзорная деятельность, должностные лица, администрация

ON THE CORRELATION OF THE CONCEPTS OF CONTROL AND SUPERVISION

Kirill V. Maslov

Dostoevsky Omsk State University, Omsk, Russia

Article info

Received — 2018 January 25 Accepted — 2018 February 10 Available online — 2018 April 20

The subject. The article is devoted to analysis of control and supervision as interrelated concepts.

The purpose of the study is to identify the correlation of the concepts of control and supervision.

The methodology includes methods of complex analysis, synthesis, as well as formal-logical and formal-legal methods.

1. Значение контрольно-надзорной деятельности

В ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин обратил внимание на важность профилактической роли применения законодательства, регулирующего реализацию государственного контроля и надзора, особенно в области

предпринимательской деятельности, необходимость снятия всех административных, правовых и любых других барьеров, которые мешают свободному развитию бизнеса, так как в результате давления на бизнес со стороны некоторых представителей контрольно-надзорных органов часто разваливаются успешные компании. Он подчеркнул, что важно

совершенствовать контроль и надзор уполномоченных органов, которые должны заниматься не только выявлением нарушений, но и профилактикой1.

Невыполнение требований контрольно-надзорных органов исполнительной власти наносит значительный ущерб экономике России. По оценкам специалистов, ежегодные потери от игнорирования предписаний контрольно-надзорных органов в последнее время составляют 2,4-2,6 % ВВП страны, т. е. около 3 млрд руб., а темп прироста экономического ущерба — 5-7 % в год.

Как представляется, низкий уровень контроля и надзора со стороны уполномоченных органов заметно влияет на внутреннюю составляющую национальной безопасности страны, затрагивает конституционные права и свободы граждан, выступает фактором, оказывающим негативное воздействие на обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2. Научные взгляды на соотношение понятий «контроль» и «надзор»

Соотношение понятий контроля и надзора в настоящее время выступает предметом обсуждения многих ученых административного права, поскольку имеет важное теоретическое и практическое значение. Необходимо отметить, что в теории права нет четких критериев разграничения контрольной и надзорной деятельности.

Можно выделить три подхода к соотношению указанных категорий в науке административного права. Ряд ученых считает, что надзор — это часть контроля , другие уравнивают данные категории . Как указывает Л.А. Галанина, в ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными» .

Представители третьего подхода указывают на самостоятельное значение понятий «надзор» и «контроль», считая их различными видами деятельности органов управления . Как полагает С.Г. Нистратов, «надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль — не только законность, но и целесообразность» .

1 Ежегодное Послание Президента Российской Федерации

В.В. Путина Федеральному Собранию 1 декабря 2016 г. 1^1.: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379.

Правоведами разработаны два подхода к пониманию сущности контроля: как функции государственного управления и как деятельности органов власти . Представляется, что обе точки зрения не противоречат друг другу, поскольку отражают различные аспекты такого сложного явления, как контроль.

Существует понимание надзора как «ограниченного контроля» , который заключается в осуществлении органами публичного управления, обладающими правом применения мер административного принуждения, своих функций по отношению к организационно не подчиненным им субъектам в целях установления выполнения последними специальных норм и правил. Так, Ю.М. Козлов выделял следующие критерии разграничения категорий «контроль» и «надзор»: при осуществлении надзора субъект не находится в организационном подчинении надзорного органа, потому к поднадзорному субъекту могут быть применены только административно-принудительные меры; в случае контроля -также могут применяться меры дисциплинарной ответственности .

Как отмечает Ю.А. Андреева, надзор представляет собой систему установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, которые осуществляются уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами и направлены на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами .

3. Законодательные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор»

До настоящего времени на уровне федерального законодательства Российской Федерации имеются явные противоречия при трактовке контроля и надзора. Рассмотрим дефиниции контроля и надзора в законодательстве Российской Федерации.

Понятия «контроль» и «надзор» отождествляются в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных

2 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание

органов исполнительной власти»3, а также в ряде статей КоАП РФ4 термины «контроль» и «надзор» также являются равнозначными. Например, ст. 19.4 КоАП РФ имеет название «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа, осуществляющего муниципальный контроль», ст. 19.5 — «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль». Вместе с тем в ст. 19.5 КоАП РФ «надзор» в ч. 5, 8 и «контроль» в ч. 2 применяются как «самостоятельные» понятия. Этот подход к использованию терминов «надзор» и «контроль» можно наблюдать практически в каждом нормативном правовом акте, затрагивающем вопросы осуществления этих видов деятельности в различных сферах общественной жизни .

Кроме того, необходимо отметить, что при рассмотрении проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации»5, внесенного Минэкономразвития на рассмотрение в Правительство РФ, нормативного разграничения содержания терминов «контроль» и «надзор» также сделано не было. Здесь, однако, следует обратить внимание, что Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 4766 были приняты положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, о государственном ветеринарном надзоре. В связи с этим утратили силу аналогичные акты о государственном контроле в соответствую-

законодательства Российской Федерации. 2008. № 52. Ст. 6249.

3 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.

4 Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Со-

брание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 1.

щих областях. Указанное Постановление Правительства РФ также внесло изменения в многочисленные правительственные акты, устранив терминологическое смешение понятий контроля и надзора в пользу последнего. Например, Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» получило название «О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» (п. 10), а Постановление Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» стало называться «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» (п. 14).

Анализируя представленные точки зрения, можно, согласившись с рядом ученых , выделить следующие основания для дифференциации «контроля» и «надзора»:

1. Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении третьих лиц, которые не находятся по отношению к ним в подчинении; органы контроля — по большей части в отношении организационно подчиненных, но в некоторых случаях и в отношении неподчиненных объектов, например саморегулируемых организаций .

2. При осуществлении надзора в отношении виновных лиц могут применяться меры административного воздействия (административный штраф, лишение специального права, приостановление работ и др.), а в случае контроля — также и меры дисциплинарного воздействия, а иногда и уголовно-правового характера.

3. Объектом надзора являются специальные правила (противопожарные, ветеринарные, санитарные), а объектом контроля — более широкий спектр различных аспектов деятельности подконтрольных объектов (дисциплина, финансы).

6 Постановление Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 24. Ст. 2999.

4. Надзор ограничивается проверкой соблюдения требований законодательства, в то время как при осуществлении контроля возможна оценка эффективности и целесообразности деяний проверяемого субъекта, сопровождающаяся вмешательством в его текущую хозяйственную деятельность.

4. Выводы

Категории «контроль» и «надзор» выступают ключевыми понятиями, обусловливающими формы и направления административной деятельности. Законодателем на сегодняшний день не сформулированы определения понятий «контроля» и «надзора», не определено их соотношение, что порождает как теоретические споры, так и правоприменительные коллизии.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Указанные противоречия могут быть разрешены, на наш взгляд, путем нормативного определения дефиниций «контроля» и «надзора». Рассмотрев представленные точки зрения ученых о понятиях «контроль» и «надзор», изучив различные законодательные акты по обозначенной проблематике, согласимся с мнением Е.С. Изюмовой, что необходимо включить понятия «контроль» и «надзор» в Федеральный закон № 294-ФЗ, «разграничив их как отдельные, самостоятельные функции органов государственного управления, отличие которых заключается в направленности и широте распространяемого действия, а также в конечном результате» .

СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ

1. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций / Н.М. Конин. -М.: Юристъ, 2004. — 559 с.

11. Байтин М.И. Сущность права / М.И. Байтин. — Саратов: СГАП, 2001. — 416 с.

13. Козлов Ю.М. Административное право / Ю.М. Козлов. — М.: Юристъ, 1999. — 320 с.

88 —

Law Enforcement Review 2018, vol. 2, no. 1, pp. 85-90

Правоприменение 2018. Т. 2, № 1. С. 85-90

ISSN 2542-1514-

19. Бутылина Е.В. Земельный надзор и контроль: дис. … канд. юрид. наук / Е.В. Бутылина. — М., 2015. —

204 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

5. Tarasov A.M. Problems of legislative enforcement of state control. Gosudarstvoipravo, 2004, no. 10, pp. 1525. (In Russ.).

11. Baitin M.I. The essence of law. Saratov, SGAP Publ., 2001. 416 p. (In Russ.).

13. Kozlov Yu.M. Administrative law. Moscow, Yurist Publ., 1999. 320 p. (In Russ.).

19. Butylina E.V. Land supervision and control, Cand. Diss. Moscow, 2015. 204 p. (In Russ.).

Правоприменение 2018. Т. 2, № 1. С. 85-90

-ISSN 2542-1514

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ

INFORMATION ABOUT AUTHOR

Kirill V. Maslov — PhD in Law, Associate Professor,

Chair of State and Municipal Law

Dostoevsky Omsk State University

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Региональный государственный контроль (надзор) за юрлицами и предпринимателями

«…3) региональный государственный контроль (надзор) — деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Полномочия субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации;…»