Постановление КС РФ 2 п

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 2015 г. N 18-П г. Санкт-Петербург «по делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации »

Именем Российской Федерации

с участием представителей Совета Федерации как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, — председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, члена Совета Федерации А.А.Клишаса и полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Совета Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных положений Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объяснения представителей Совета Федерации, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, одновременно представлявшего парламентскую фракцию Всероссийской политической партии «Единая Россия», представителя парламентской фракции политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» — депутата Государственной Думы Ю.П.Синельщикова, представителя парламентской фракции политической партии «Справедливая Россия» — депутата Государственной Думы А.Г.Тарнавского, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Статья 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации предусматривает, что Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Согласно статье 99 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (часть 1); Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания; Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока (часть 2); с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (часть 4).

Совет Федерации просит дать толкование названных положений Конституции Российской Федерации, поскольку они не содержат прямого ответа на вопрос, допустим ли перенос в конституционно значимых целях даты очередных выборов депутатов Государственной Думы, сопряженный с незначительным в месячном выражении уменьшением пятилетнего срока полномочий, на который согласно Конституции Российской Федерации избиралась Государственная Дума текущего созыва, что порождает неопределенность в их понимании.

Совет Федерации считает, что совпадение пятилетнего, установленного статьей 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы не является безусловным конституционным требованием, и приводит в обоснование своей позиции следующие доводы: полномочия Государственной Думы могут быть прекращены до истечения срока, на который она была избрана, в случае ее роспуска Президентом Российской Федерации (статья 111, часть 4; статья 117, части 3 и 4, Конституции Российской Федерации); возможность расхождения нормативного (пятилетнего) и реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы вытекает также из статьи 99 Конституции Российской Федерации, предусматривающей прекращение полномочий Государственной Думы прежнего созыва с момента начала работы Государственной Думы нового созыва (часть 4), притом что Государственная Дума нового созыва может собраться на первое заседание как на тридцатый день после избрания, так и ранее указанного срока, если решение об этом будет принято Президентом Российской Федерации (часть 2); кроме того, отступление от установленного статьей 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации пятилетнего срока может быть обусловлено проведением повторных выборов Государственной Думы.

Исходя из этого, как полагает Совет Федерации, статьи 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации не исключают возможность однократного незначительного в месячном выражении сокращения срока полномочий Государственной Думы текущего созыва в конституционно значимых целях, в частности в целях переноса даты очередных выборов Государственной Думы на единый день голосования (тем более что Конституционный Суд Российской Федерации ранее в своих решениях признавал, что синхронизация сроков проведения выборов, совмещение дней голосования на выборах разного уровня и введение единого дня голосования могут служить достаточным основанием для продления или сокращения сроков полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).

2. Как следует из запроса, фактической предпосылкой потребности в толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации послужила законодательная инициатива депутатов Государственной Думы, направленная на изменение даты очередных выборов Государственной Думы следующего (седьмого) созыва.

Согласно действующему избирательному законодательству датой проведения очередных выборов Государственной Думы должно являться первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва; исчисление конституционного срока полномочий Государственной Думы осуществляется со дня ее избрания, каковым считается день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе (часть 2 статьи 5 Федерального закона от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Применительно к выборам Государственной Думы седьмого созыва — с учетом того, что избрание Государственной Думы шестого созыва состоялось 4 декабря 2011 года, — приведенное правовое регулирование предписывает их назначение на 4 декабря 2016 года.

Принятый Государственной Думой 19 июня 2015 года в первом чтении проект федерального закона N 815174-6 «О внесении изменений в статьи 5 и 102 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предполагает перенос даты очередных выборов Государственной Думы седьмого созыва на третье воскресенье сентября 2016 года, что повлечет за собой сокращение срока полномочий Государственной Думы текущего (шестого) созыва на два с половиной месяца; при этом в качестве дня голосования на всех последующих очередных выборах Государственной Думы предлагается установить третье воскресенье месяца, в котором будет истекать срок, закрепленный статьей 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

По смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений (определения от 7 декабря 1995 года N 80-О, от 11 июня 1999 года N 104-О, от 25 декабря 2003 года N 430-О, от 16 декабря 2004 года N 395-О и др.), рассмотрение запроса о толковании Конституции Российской Федерации не должно подменять собой иные виды конституционного судопроизводства, а потому Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от толкования Конституции Российской Федерации в ситуации, когда в Государственной Думе идет законодательный процесс и запрос о толковании Конституции Российской Федерации, по существу, представляет собой попытку получить предварительную оценку конституционности конкретных положений соответствующего законопроекта.

Однако этот вывод не имеет универсального значения и не распространяется на случаи, когда поставленный в обращении о толковании Конституции Российской Федерации вопрос является принципиальным с точки зрения конституционной допустимости концепции, т.е. самой идеи, того или иного законодательного решения, а в понимании содержащихся в соответствующих нормах Конституции Российской Федерации предписаний — применительно к поставленному вопросу — действительно имеется неопределенность. В подобных случаях Конституционный Суд Российской Федерации — принимая во внимание требование статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, обязывающей всех соблюдать Конституцию Российской Федерации, в том числе не допускать принятия противоречащих ей законов, — не вправе воздерживаться от устранения обнаружившейся неопределенности путем толкования Конституции Российской Федерации, тем более если автором соответствующего запроса выступает Совет Федерации, которому предстоит рассматривать вопрос об одобрении закона в случае его принятия Государственной Думой. Иное не отвечало бы предназначению Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленному в статье 125 Конституции Российской Федерации и конкретизирующей ее положения статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», возлагающих на него защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации.

С учетом изложенного и исходя из требований статей 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в силу которых Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о толковании положений Конституции Российской Федерации, принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, не будучи связанным при этом основаниями и доводами заявителя, статьи 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации являются в настоящем деле предметом толкования Конституционного Суда Российской Федерации лишь применительно к вопросу о том, допускают ли содержащиеся в них положения однократное незначительное сокращение в конституционно значимых целях пятилетнего срока полномочий, на который избиралась Государственная Дума текущего созыва.

Принимая во внимание ходатайства Совета Федерации и Государственной Думы о рассмотрении вопроса о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации в как можно более короткие сроки, обусловленные начавшимся законодательным процессом, Конституционный Суд Российской Федерации счел необходимым рассмотреть настоящее дело в срочном, первоочередном порядке.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; высшим непосредственным выражением власти народа выступают — наряду с референдумом — свободные выборы, благодаря проведению которых граждане посредством реализации права избирать и быть избранными в органы публичной, в том числе законодательной, власти имеют возможность участвовать в управлении делами государства (статья 1, часть 1; статья 3, части 1 и 3; статья 10; статья 11, части 1 и 2; статья 32, части 1 и 2).

Государственная Дума, как следует из статей 11 (часть 1), 94, 95 (часть 1) и 99 (часть 1) Конституции Российской Федерации, входит в качестве одной из двух палат в состав Федерального Собрания — парламента Российской Федерации, являющегося постоянно действующим представительным и законодательным органом Российской Федерации. Согласно статьям 96 (часть 1) и 99 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации Государственная Дума избирается сроком на пять лет и собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания, если Президент Российской Федерации не созовет его ранее данного срока; с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Из приведенных конституционных положений в их взаимосвязи вытекают обязательность и периодичность выборов Государственной Думы на предусмотренный нормативный срок, своевременное проведение которых должно обеспечивать регулярное обновление ее состава и одновременно гарантировать непрерывность народного представительства при осуществлении федеральной законодательной власти, что согласуется с общепринятыми избирательными стандартами, которые получили, по сути, всеобщее признание в международно-правовых актах, являющихся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России, — Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1) и Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (статьи 1 и 6).

Закрепление в статье 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации срока полномочий Государственной Думы, являющегося необходимым элементом ее конституционного статуса, будучи частью системы сдержек и противовесов, наличие которой продиктовано принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), служит обеспечению самостоятельности и независимости Государственной Думы как одного из высших органов государственной власти Российской Федерации и вместе с тем направлено на поддержание согласованного функционирования и взаимодействия с другими органами государственной власти (статья 80, часть 2, Конституции Российской Федерации). Соответственно, избрание Государственной Думы должно осуществляться на конституционно установленный пятилетний срок, призванный задавать реальную периодичность федеральных парламентских выборов, без которой немыслима демократическая природа народовластия.

Признавая единственным легальным способом формирования Государственной Думы периодически проводимые подлинные выборы, Конституция Российской Федерации, прямо указывая на их назначение Президентом Российской Федерации (статья 84, пункт «а»), а также закрепляя четырехмесячный срок, не позднее которого с момента роспуска Государственной Думы должно быть проведено первое заседание вновь избранной Государственной Думы (статья 109, часть 2), вместе с тем непосредственно не определяет ни порядок их организации, ни конкретный день, на который они должны назначаться. Решение соответствующих вопросов, как следует из статей 71 (пункты «а», «в», «г»), 76 (часть 1), 84 (пункт «а») и 96 (часть 2) Конституции Российской Федерации, относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, реализуя которые он обязан исходить из предназначения выборов в демократическом правовом государстве, необходимости соблюдения общепризнанных принципов всеобщего, равного, свободного и прямого избирательного права, а также конституционного статуса Государственной Думы как одной из палат постоянно действующего российского парламента, что не препятствует поиску оптимальных вариантов регламентации избирательных процедур, опосредующих проведение выборов Государственной Думы.

В этом контексте пятилетний нормативный срок полномочий Государственной Думы, установленный статьей 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации, не означает, что выборы Государственной Думы нового созыва должны — вне зависимости от каких-либо обстоятельств — непременно проводиться не ранее и не позднее фактического истечения указанного срока. Отклонения от него могут быть вызваны роспуском Государственной Думы Президентом Российской Федерации в соответствии со статьями 84 (пункт «б»), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации, введением на основании Конституции Российской Федерации военного положения (статья 87, часть 2) или чрезвычайного положения (статья 88), а также иными, прямо не упомянутыми в ней, но нашедшими отражение в избирательном законодательстве причинами (отложением дня голосования для дополнительного выдвижения федеральных списков кандидатов, проведением повторных выборов и др.). Для таких случаев федеральный законодатель не только вправе, но и обязан предусмотреть особые правила назначения выборов Государственной Думы, без которых порядок ее формирования не отвечал бы конституционно значимым критериям правовой определенности.

Следовательно, взаимосвязанные положения статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации — по их смыслу в нормативном единстве с другими конституционными положениями — не исключают возможность расхождения конституционно установленного (нормативного) и реального (фактического) сроков полномочий Государственной Думы и тем самым — изменения даты проведения ее выборов.

4. Оценивая принципиальную допустимость изменения реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, в том числе в целях переноса даты выборов Государственной Думы следующего созыва, прежде всего необходимо исходить из того, что очередные выборы Государственной Думы должны, по общему правилу, проводиться с соблюдением срока, установленного статьей 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и что федеральный законодатель вправе принять решение об изменении даты выборов, влекущее некоторое сокращение реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, только если издержки такого решения в достаточной степени компенсируются значимостью преследуемых им целей, которые, хотя и относятся к сфере законодательного усмотрения, должны быть конституционно оправданными, а иные правовые средства их достижения отсутствуют или не лишены — в балансе конституционных ценностей — сопоставимых недостатков.

Конституционная целесообразность сокращения фактического срока полномочий Государственной Думы текущего созыва может быть, в частности, обусловлена переносом даты очередных выборов Государственной Думы следующего созыва на единый день голосования, предусмотренный федеральным законом для проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, что, как показывает накопленный опыт проведения совмещенных выборов, приводит к заметным позитивным результатам, выражающимся в упорядочении электоральных циклов, экономии бюджетных средств, повышении явки избирателей и т.д. К тому же перенос именно даты выборов Государственной Думы на единый день голосования позволяет проводить их одновременно с региональными и муниципальными выборами, не прибегая к изменению сроков полномочий соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что — вследствие отнесения федеративной природы российской государственности и самостоятельности местного самоуправления к основам конституционного строя России (статья 1, часть 1; статья 5, части 1 и 3; статья 12 Конституции Российской Федерации) — также не может рассматриваться как не имеющее конституционного смысла.

Вместе с тем даже конституционно оправданное (с точки зрения преследуемых целей) изменение даты очередных выборов, ведущее к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, требует соблюдения всей совокупности закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов и норм, равно как и учета выраженных в ней целей и ценностей. Соответственно, оно может иметь место лишь в качестве исключительной, экстраординарной меры, не превращаясь в организационно-правовое обыкновение. При этом расхождение реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва с конституционно установленным нормативным сроком (статья 96, часть 1, Конституции Российской Федерации) должно быть минимально незначительным, с тем чтобы такое изменение, не отступая от принципов периодичности очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности, во всяком случае не воспринималось как неправомерное отступление от конституционно установленного пятилетнего срока, на который избирается Государственная Дума, и к тому же — как преодоление воли конституционного законодателя, выраженной в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года N 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы», предусмотревшем увеличение срока, на который избирается Государственная Дума, с четырех до пяти лет (статья 1).

Какими бы ни были конкретные конституционно значимые цели, на достижение которых направлено решение федерального законодателя о сокращении фактического срока полномочий Государственной Думы, его юридические последствия могут касаться лишь депутатов Государственной Думы действующего созыва, поскольку Государственная Дума каждого созыва, за исключением первого (пункт 7 раздела второго Конституции Российской Федерации), должна — исходя из Конституции Российской Федерации, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие (статья 15, часть 1), — избираться на срок, установленный ее статьей 96 (часть 1).

Кроме того, перенос (смещение) даты очередных выборов депутатов Государственной Думы должен осуществляться заблаговременно, с тем чтобы граждане, политические партии и другие заинтересованные лица — с учетом фактора приближения даты их проведения — не были ограничены в возможности надлежащим образом подготовиться к избирательной кампании. В противном случае сокращение срока полномочий Государственной Думы текущего созыва приводило бы к нарушению вытекающего из статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации принципа поддержания доверия к закону и действиям государства, который предполагает ответственность законодателя за качество принимаемых решений, обеспечение присущей природе законодательных актов стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм, предоставление гражданам и их объединениям адекватных временных и иных возможностей для адаптации к изменившимся нормативным условиям приобретения и реализации соответствующих прав и свобод.

Сокращение фактического срока полномочий Государственной Думы текущего созыва не должно также использоваться — вопреки принципам политического многообразия и многопартийности, равенства и свободы деятельности общественных объединений (статья 13, части 3 и 4; статья 19, части 1 и 2; статья 30, часть 1, Конституции Российской Федерации) — для произвольного ограничения политической конкуренции на выборах, в том числе посредством создания электоральных преимуществ для одних политических партий, включая парламентские, в ущерб интересам других политических партий.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Положения статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими ее положениями не исключают возможности однократного изменения федеральным законом даты очередных выборов, ведущего к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, при условии, что такое сокращение осуществляется в конституционно значимых целях, заблаговременно, не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности и является минимально незначительным.

2. Толкование статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является официальным и общеобязательным.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и действует непосредственно.

4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Постановление Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 N 2-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 29 января 2004 г. N 2-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ

КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ

СТАТЬИ 30 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ТРУДОВЫХ ПЕНСИЯХ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» В СВЯЗИ С ЗАПРОСАМИ ГРУПП

ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ, А ТАКЖЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО

СОБРАНИЯ (ИЛ ТУМЭН) РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ), ДУМЫ

ЧУКОТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА И ЖАЛОБАМИ

РЯДА ГРАЖДАН

Именем Российской Федерации

с участием представителей групп депутатов Государственной Думы — депутатов Государственной Думы В.Н. Басыгысова, В.В. Лунцевича, В.Н. Пивненко, С.А. Попова, представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) — Председателя постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по взаимодействию с Федеральным Собранием и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации З.А. Корниловой, представителя Думы Чукотского автономного округа — Председателя Думы Чукотского автономного округа В.Н. Назаренко, граждан В.Е. Великанова, О.А. Герасимовой, В.К. Дроздовской, А.С. Капустина, Е.В. Капустиной, М.В. Кольцовой, В.И. Куландина, В.Я. Педина, В.Ф. Скидана, В.П. Целуевского, Л.Т. Чернышовой, представителя Совета Федерации — доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Учитывая, что все обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М. Казанцева, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта — доктора юридических наук Э.Г. Тучковой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации — Ю.В. Воронина, от Пенсионного фонда Российской Федерации — Л.И. Чижик, от Министерства юстиции Российской Федерации — И.В. Пахомова, от Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации — Е.С. Финогеновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. С 1 января 2002 года введен в действие Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», устанавливающий основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии. В соответствии со статьей 31 данного Федерального закона с этой даты утрачивают силу Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», а другие федеральные законы, предусматривающие условия и нормы пенсионного обеспечения, применяются в части, ему не противоречащей (пункт 2).

Для тех лиц, которые приобрели пенсионные права до вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», его статьей 30 предусмотрен порядок их оценки путем конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал. При этом пунктом 4 данной статьи установлено, что в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 года, учитываемая в календарном порядке, и перечисляются включаемые в нее периоды.

Как утверждают заявители — депутаты Государственной Думы, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Дума Чукотского автономного округа, пункт 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», вводя календарный порядок исчисления общего трудового стажа при назначении пенсии для лиц, в отношении которых в соответствии с Законом Российской Федерации от 20 ноября 1990 года «О государственных пенсиях в Российской Федерации» действовало льготное исчисление некоторых периодов, засчитываемых в общий трудовой стаж (к таковым, в частности, относились периоды работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), нарушает право указанных лиц на пенсионное обеспечение; кроме того, содержащаяся в нем норма не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, которые ранее в него включались. По мнению заявителей, данная норма — как ухудшающая положение граждан и имеющая обратную силу — противоречит статьям 1 (часть 1), 2, 7, 17, 18, 20, 39, 54 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации.

В жалобах граждан конституционность пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается применительно к отношениям, возникшим до введения в действие названного Федерального закона, в части установления календарного порядка учета периодов работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и периодов прохождения военной службы по призыву вместо существовавшего ранее льготного (кратного) порядка. По мнению заявителей, поскольку правоотношения, связанные с приобретением льготного трудового стажа, закончились еще до вступления в силу нового правового регулирования, отмена льготного порядка исчисления общего трудового стажа, ухудшившая их положение, означает нарушение конституционного права на социальное обеспечение, закрепленного статьей 39 Конституции Российской Федерации, и противоречит ее статьям 2, 7, 15, 17, 18, 19, 35, 37, 46, 52, 53, 54 и 55 (части 2 и 3).

Кроме того, в ряде жалоб конституционность пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается в связи с тем, что в силу содержащейся в нем нормы из общего трудового стажа исключаются периоды отпуска по уходу за ребенком в возрасте до трех лет, подготовки к профессиональной деятельности, нахождения на спецпоселении лиц из числа репрессированных народов.

В жалобе гражданина В.И. Куландина помимо пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается конституционность других положений данной статьи, устанавливающих правила оценки пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года (пункт 1), и правила определения расчетного размера трудовой пенсии (пункт 2). Доводы, представленные заявителем в обоснование своей позиции, свидетельствуют о том, что, не оспаривая само по себе установление для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, при исчислении им трудовой пенсии отношения среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации в льготном (повышенном) размере (1,4 — 1,9), он, по существу, требует, чтобы данная льгота была распространена на другие категории пенсионеров, т.е. фактически ставит вопрос о внесении изменений в действующее законодательство. Между тем разрешение такого рода вопросов к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации не относится, а потому в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» производство по данной жалобе в этой части подлежит прекращению.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является норма, содержащаяся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством.

2. Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1). Важнейшим элементом социального обеспечения, основное содержание которого — предоставление человеку средств к существованию, является пенсионное обеспечение. Государственные пенсии в соответствии со статьей 39 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливаются законом. Определяя правовые основания, условия назначения, порядок исчисления пенсий и их размеры, законодатель — исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития — должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь для тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, с целью удовлетворения их основных жизненных потребностей, учитывая при этом, что установленные ранее меры социального обеспечения пенсионеров не могут быть отменены без равноценной замены.

Принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, в том числе права на социальное обеспечение (в частности, пенсионное обеспечение), по смыслу статей 1, 2, 6 (часть 2), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения. Это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также — в случае необходимости — предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

3. Конституционно-правовой смысл оспариваемых положений пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» выявляется, исходя не только из их буквального смысла и смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, но и из их места в системе правового регулирования пенсионных отношений, в том числе порядка назначения и исчисления трудовых пенсий, которые представляют собой, как следует из статьи 2 названного Федерального закона, ежемесячные денежные выплаты в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода.

3.1. До вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» виды трудовой деятельности и иной общественно полезной деятельности, включаемые в общий трудовой стаж, определялись Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (статьи 89 — 92, 95). Его статья 94 предусматривала льготное (кратное) исчисление некоторых засчитываемых в этот стаж периодов (в отношении лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, аналогичную норму предусматривала и статья 28 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»). Такое льготное исчисление позволяло отдельным категориям граждан приобретать необходимый для назначения пенсии общий трудовой стаж (20 лет для женщин и 25 лет для мужчин) в более короткие сроки и влияло на размер пенсии, который находился в прямой зависимости от продолжительности этого стажа.

Предпринятое в последние годы реформирование пенсионного законодательства, в основу которого положена концепция страховой природы пенсионного обеспечения, изменило функциональную роль общего трудового стажа в рамках обязательного пенсионного страхования. В настоящее время одним из основных условий приобретения права на трудовую пенсию является страховой стаж, т.е. суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж; юридическое же значение для целей пенсионного обеспечения общего трудового стажа, в который включается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности, уменьшается.

Сам по себе переход к новому правовому регулированию в области пенсионных правоотношений не противоречит Конституции Российской Федерации, однако вносимые законодателем изменения, в том числе в порядок подсчета общего трудового стажа, не должны приводить к снижению уровня пенсионного обеспечения граждан.

3.2. В целях сохранения ранее приобретенных прав на трудовую пенсию статьей 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусмотрена оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал и установлен перечень периодов трудовой и иной общественно полезной деятельности, включаемых в общий трудовой стаж и учитываемых в календарном порядке (пункт 4).

Отменив льготное (кратное) исчисление общего трудового стажа и исключив из него некоторые периоды общественно полезной деятельности, в течение которых не уплачивались страховые взносы, законодатель придал норме пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» обратную силу и распространил ее на граждан, приобретших пенсионные права до 1 января 2002 года. Вместе с тем, вводя новый порядок исчисления общего трудового стажа, он установил такой минимальный уровень пенсионного обеспечения (минимальный расчетный размер трудовой пенсии), который превышает ранее установленный максимальный размер трудовой пенсии и, во всяком случае, превышает уровень пенсионного обеспечения, исчисленный исходя из норм Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». При этом Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не содержит нормы, ограничивающей максимальный размер трудовой пенсии тремя (для отдельных категорий граждан — тремя с половиной) минимальными размерами пенсии, которая содержалась ранее в статье 18 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Более того, согласно пункту 8 статьи 30 названного Федерального закона расчетный пенсионный капитал, исчисленный в соответствии с ее пунктом 4, подлежит индексации по нормам данного Федерального закона за весь период с 1 января 2002 года до дня, с которого назначается страховая часть трудовой пенсии.

Следовательно, норма пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не ухудшает положение граждан и не отменяет права, приобретенные ими на основании ранее действовавшего законодательства, а потому не относится к нормам, которым не может быть придана обратная сила. Кроме того, предусмотренные ею правила соответствуют действовавшим с 1 февраля 1998 года условиям и нормам (в том числе в части, касающейся календарного исчисления трудового стажа), установленным Федеральным законом от 21 июля 1997 года «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», а также статьей 7 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» с учетом изменений, внесенных в нее этим актом. Пенсионер — в тех случаях, когда исчисленный на их основании размер пенсии не достигал размера пенсии, уже получаемой им по Закону Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в прежней редакции, — был вправе выбрать исчисление пенсии в соответствии со старым порядком. Тем самым законодатель, вводя с 1 февраля 1998 года иные условия и нормы пенсионного обеспечения наряду с предусмотренными Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям в пенсионном законодательстве.

Что касается лиц, на которых в соответствии со статьей 28 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» распространялось правило об исчислении в полуторном размере трудового стажа для назначения трудовой пенсии, то в отношении них законодатель предусмотрел дополнительный компенсационный механизм. Так, пунктом 2 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, подтверждено установленное Федеральным законом от 8 августа 2001 года «О внесении дополнений в статью 7 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» более высокое, чем для других граждан, соотношение среднемесячного заработка застрахованного лица и среднемесячной заработной платы в Российской Федерации, учитываемое при оценке пенсионных прав. Кроме того, для указанной категории граждан Федеральным законом от 29 ноября 2003 года «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» предусмотрено применение к размеру базовой части трудовой пенсии районного коэффициента к заработной плате, установленного для соответствующей местности.

Таким образом, регулирование, закрепленное в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 18, 54 (часть 1), 55 (части 1 и 3) и 57, и не может рассматриваться как нарушающее, отменяющее или умаляющее права и свободы человека и гражданина в сфере пенсионного обеспечения.

3.3. Правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года, конкретизирована в Определении от 5 ноября 2002 года по жалобе гражданина Ю.И. Спесивцева на нарушение его конституционных прав положениями статей 12 и 133.1 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в отношении граждан, приобретших пенсионные права до введения нового правового регулирования. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, у таких граждан сохраняются ранее приобретенные права на пенсию в соответствии с условиями и нормами законодательства Российской Федерации, действовавшего на момент приобретения права.

Применительно к положениям статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» данная правовая позиция означает, что содержащаяся в ее пункте 4 норма не препятствует оценке пенсионных прав граждан по условиям и нормам Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Именно из этого исходил законодатель, закрепив в статье 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» возможность осуществления оценки пенсионных прав исходя из расчетного размера пенсии, исчисленного по нормам Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (пункт 6), и предусмотрев, что при оценке пенсионных прав застрахованных лиц применяется порядок исчисления и подтверждения трудового стажа, в том числе стажа на соответствующих видах работ (а в необходимых случаях — заработка застрахованного лица), который был установлен для назначения и перерасчета государственных пенсий и действовал до дня вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (пункт 9).

Реализуя названные нормативные предписания, Министерство труда и социального развития Российской Федерации по согласованию с Пенсионным фондом Российской Федерации Постановлением от 17 октября 2003 года N 70 утвердило разъяснение «О некоторых вопросах установления трудовых пенсий в соответствии со статьями 27, 28, 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 ноября 2003 года N 5280), в соответствии с которым расчетный размер трудовой пенсии может быть исчислен по условиям и нормам, предусмотренным законодательством, действовавшим до принятия Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Таким образом, норма пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в силу которой — во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 того же Федерального закона — исключается льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и отменяется включение некоторых нестраховых периодов в общий трудовой стаж при исчислении расчетного размера трудовой пенсии в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал, по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично).

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащуюся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» норму в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Данная норма — по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм — не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, поскольку не препятствует гражданину осуществить оценку приобретенных им до 1 января 2002 года пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства.

Конституционно-правовой смысл указанной нормы, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.

2. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

3. Дела граждан-заявителей, разрешенные на основании пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд

Российской Федерации