Прокуратура миграционное законодательство

9.3. ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ЗАКОННЫХ ПРАВ МИГРАНТОВ СРЕДСТВАМИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Добыш Максим Александрович, аспирант. Место учебы: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. E-mail: DB1982@yandex.ru

Аннотация: В статье обосновывается актуальность и важность темы защиты прав мигрантов, даются основы миграционного законодательства, проводится анализ недостатков действующего законодательства, состояние законности, предмет прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, анализ практики прокурорского реагирования на различные нарушения прав мигрантов, сформулированы предложения об усилении эффективности прокурорского надзора.

Ключевые слова: прокурорский надзор, права мигрантов, миграционное законодательство, проверка, акты прокурорского реагирования, правонарушения, ответственность, выводы, предложения.

Действующая Конституция Российской Федерации в целом ряде своих норм вобрала требования Всеобщей декларации прав человека, которые были сформулированы на основе накопленного в мире положительного опыта по обеспечению основополагающих прав и свобод человека и гражданина.

Выделение в Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации» надзора за соблюдением права и свобод человека и гражданина (глава 2) в качестве самостоятельного направления деятельности органов прокуратуры — наглядное подтверждение существенного усиления в современных условиях ее правозащитной роли. Эта функция прокуратуры проявляется как в разноплановой деятельности по надзору за исполнением действующего законодательства, регламентирующего права и свободы граждан, так и в значительной профилактике правонарушений в различных сферах жизнедеятельности общества и государства. Многие профилактические мероприятия этого плана проводятся в ко-

ординации с другими правоохранительными органами, во взаимодействии с органами контроля, с аппаратом Уполномоченного по правам человека, иными организациями.

Актуальность темы защиты законных прав мигрантов обусловлена целым комплексом фактических обстоятельств, имеющих непосредственное теоретическое, прикладное и правовое значение. Первым из них является факт постоянного роста численности иммигрантов в Российской Федерации. По данным Всемирного банка в 2008 г. Россия стала крупнейшим центром миграции в Восточном полушарии и уступает по величине миграционных потоков только США. В Россию ежегодно прибывают более 12 млн. и одновременно выезжают около 11 млн. мигрантов. На сегодняшний день в России насчитывается около 1,5 миллионов только легальных мигрантов. Численность же нелегальных мигрантов по разным данным колеблется от 5 до 12 миллионов человек. При этом трудовые мигранты ежегодно отправляют домой из России более 11,4 млрд. долларов1.

Основой законодательной базы, регулирующей процессы миграции, является Конституция Российской Федерации 1993 г. В части 3 статьи 62 установлено в качестве общего принципа, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются на территории Российской Федерации всеми правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Тем самым Основной закон нашего государства показал свое признание и поддержку такого института как миграция населения, закладывая основу миграционного законодательства.

Российская Федерация является участником международных актов, в той или иной степени регулирующих миграционные процессы. Универсальной международно-правовой нормой в контексте прав и свобод человека и гражданина является Всеобщая декларация прав человека 1948 г., провозгласившей наряду с другими правами право каждого свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства, а также право каждого покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13)2.

Правовое регулирование миграции осуществляется также рядом других нормативных актов, таких как федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Одной из основных проблем законодательного регулирования правового положения участников миграционных правоотношений является отсутствие правового закрепления на уровне федеральных законов базовых понятий, таких как «миграция», «мигрант» и т.д.

Автор настоящей статьи определяет термин «миграция» как территориальное перемещение физических лиц, связанное с пересечением ими государственной или административно-территориальной границы, сопровождающееся изменением их места жительства на постоянный или временный срок, в целях реализации своих правомерных интересов, влекущее за собой изменение их правового статуса.

Также важно правильно определить юридическое содержание понятия «участник миграционных правоотношений» и его соотношение с понятием «мигрант». Используя выработанное нами определение миграции,

1 Migration and Remittances Factbook 2008. World Bank. 2008. — P. 186.

2 Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 г. // Российская газета.10 декабря 1998 г.

можно на его основе определить понятие «мигрант» как физическое лицо, совершающее территориальное перемещение, связанное с пересечением государственной или административно-территориальной границы, в целях реализации своих правомерных интересов.

Одновременно понятие «участник миграционных правоотношений» является шире понятия «мигрант» и включает в себя последнее. К участникам миграционных правоотношений относятся так же и органы государственной власти, осуществляющие регулирование миграционных процессов. К участникам миграционных отношений так же могут быть отнесены и юридические лица, участвующие в миграционных правоотношениях, например, в качестве работодателей мигрантов.

В современных условиях негативно проблемным является отсутствие в Российской Федерации систематизированного и комплексного миграционного законодательства. До сих пор многие вопросы правового регулирования в сфере миграции в нашей стране остаются еще не урегулированными на уровне закона. Это создает возможность для массовых нарушений прав участников миграционных правоотношений со стороны правоприменителя.

Осложняет указанную проблему так же тот факт, что в Российской Федерации реализация государственной политики в сфере миграции, а так же контроль за её осуществлением входят в компетенцию множества государственных органов, функциональная деятельность которых зачастую не согласуется и не координируется, что, безусловно, усложняет надзор прокуратуры за соблюдением миграционного законодательства.

Поэтому, решая проблемы укрепления законности в сфере миграции, необходимо обеспечить соблюдение экономических, трудовых и иных социальных прав мигрантов, в том числе и нелегально прибывших в нашу страну, поскольку на них распространяются нормы международного права, в первую очередь, в части обеспечения прав человека и гражданина. В этой связи совершенствование прокурорского надзора и обеспечение в России миграционной политики должно обеспечивать сочетание действенного контроля за происходящими миграционными процессами с обеспечением прав и свобод как мигрантов, прибывших из-за рубежа, так и коренного населения нашей страны.

В связи с этим, основной задачей прокурорского надзора является совершенствование надзора за соблюдением миграционного законодательства компетентными органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, уполномоченных в сфере реализации государственной миграционной политики и контроля исполнения миграционного законодательства участниками миграционных правоотношений.

Состояние законности в сфере миграционных отношений является в настоящее время одним из актуальных вопросов в нашей стране. Процессы, происходящие в сфере миграции, оказывают существенное влияние на состояние национальной безопасности государства и на международную стабильность. Многие ученые и специалисты отмечают сегодня, что незаконная миграция создает реальную угрозу безопасности, правам и свободам граждан Российской Федерации, а так же общественному порядку, так как нелегальные мигранты не поддаются государственному учету, исключены из системы официального трудоустройства, налогообложения, социальной защиты государства, что

в свою очередь вовлекает их внедрение в теневой сектор экономики3.

Несмотря на сложную социально-экономическую ситуацию в стране, прокуроры повсеместно активно и целенаправленно использовали предоставленные им полномочия по защите и восстановлению нарушенных законных прав граждан.

Анализ материалов прокурорского надзора, поступивших из Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур 46 субъектов Федерации, свидетельствует о неблагополучном состоянии законности в сфере миграционных отношений4. В 2008 г. в сфере миграции прокурорами выявлено 33 390 нарушений законодательства, в том числе 13 075 нарушений прав иностранных граждан, из них почти 4000 незаконных правовых актов, тогда как в 2004 г. было выявлено всего 9634 нарушения законодательства в указанной сфере, то есть рост за 5 лет составил почти 250%, а по сравнению с 2007 г. — 61%. В 2009 г. в сфере миграции прокурорами выявлено 34484 нарушения законодательства, из них 3629 незаконных правовых актов, на которые прокурорами было принесено 3625 протестов5.

Прежде чем рассмотреть специфику прокурорского надзора за соблюдением миграционного законодательства, необходимо определиться с понятием предмета прокурорского надзора как такового. Легальное определение предмета надзора за исполнением закона сформулировано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации». По мнению профессора В.Б. Ястребова в этом понятии, законодателем выделены два как бы самостоятельных элемента: первое — это соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, а второе — это соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. Однако по сути, как в первом, так и во втором случаях, речь идет о различных проявлениях единой, по своей сути, направленности надзорной деятельности на решение определенного рода стоящих перед прокуратурой задач6.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Необходимо отметить, что предмет прокурорского надзора за соблюдением законодательства, регламентирующего права участников миграционных правоотношений, безусловно основывается на общем родовом понятии предмета прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов, определенном в ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Вместе с тем, как показало исследование, специфические задачи прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства в России дают основание выделить определенные особенности предмета прокурорского надзора.

Таким образом, предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего права участников миграционных правоотношений, по своей сущности, представляется в виде конкретной функциональной деятельности прокурора, направлен-

3 Актуальные проблемы обеспечения законности миграционного процесса в Российской Федерации. Монография. М. 2008. — С. 31.

4 Изучение и обобщение материалов Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур 46 субъектов РФ.

5 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. Информационно-аналитические доклады за 2004, 2007, 2008 и 2009.

6 Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М. 2001. — С. 164.

ной на своевременное и полное выявление, устранение, пресечение и предупреждение любых нарушений требований Конституции Российской Федерации о правах человека и гражданина в сфере миграции, а также на принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении миграционного законодательства и прав участников миграционных правоотношений. Содержательная сущность и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего права участников миграционных отношений представляет собой:

— надзор за соблюдением прав участников миграционных правоотношений, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных правовых актах в сфере миграции, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и иных нормативных актах, принятых на основе закона и непосредственно регулирующих важнейшие правовые положения в этой области, всеми министерствами, службами и иными органами федеральной исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— надзор за соответствием Конституции Российской Федерации и законам правовых актов, издаваемых соответствующими органами и их должностными лицами, поднадзорными прокуратуре, в процессе осуществления ими своих полномочий в сфере миграции по практической реализации прав участников миграционных правоотношений.

Следует отметить, что права мигрантов активно защищаются средствами общего надзора органов прокуратуры. В целях восстановления нарушенных прав мигрантов прокурорами используются полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Прокурорская статистика свидетельствует о том, что в борьбе с правонарушениями в сфере миграции прокуроры применяют все предусмотренные законом акты реагирования. Так, в 2009 г. в целях устранения нарушений миграционного законодательства прокурорами субъектов Российской Федерации применено всего 27 851 актов реагирования, в том числе 3625 протестов, 3617 представлений, 803 исков (заявлений) в суд. По постановлениям прокуроров 13 104 лиц привлечено к административной ответственности, должностным лицам объявлено 632 предостережений о недопустимости нарушений закона, по материалам прокуроров возбуждено 133 уголовных дел (рост по сравнению с аналогичным периодом 2008 года — более чем в 2 раза)7.

Действенной мерой реагирования на принятие незаконных правовых актов является протест прокурора, который в зависимости от конкретных обстоятельств приносится в орган или должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Анализ практики прокурорского надзора показывает, что во многих регионах прокурорами опротестовываются акты органов государственной власти и местного самоуправления, регулирующие вопросы миграции населения, принятые с нарушением действующего законодательства. Следует также отметить, что определенная часть выявленных нарушений прав граждан на свободу передвижения,

7 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. Раздел 1. Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (январь-декабрь 2009 г.).

выбор места жительства и пребывания на территории Российской Федерации, а также основных прав беженцев и вынужденных переселенцев прокурорами устраняется в судебном порядке. В первую очередь это относится к вопросам регистрации указанной категории лиц по месту жительства или пребывания.

В современных условиях судебно-правовой реформы правозащитная деятельность прокурора занимает особое место в системе реализации конституционных прав личности. Обращение прокурора в суд в защиту прав и законных интересов человека и гражданина служит гарантией, обеспечивающей конституционные права личности.

Особой специфической формой защиты прав мигрантов, носящей в целом предупредительно-профилактический характер, является участие прокурора в правотворческой деятельности. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» называет участие в правотворческой деятельности одним из направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации (п. 4 ст. 1). Таким образом, законодатель закрепил право прокуратуры на активное участие в правотворческой деятельности, право на участие прокуроров всех уровней в совершенствовании федерального, регионального и муниципального законодательства. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащитной деятельности, обеспечивают верховенство закона.

Прокуроры участвуют в правотворческой деятельности путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Правотворческая деятельность органов прокуратуры также предопределяет участие представителей прокуратуры в заседаниях представительных и исполнительных органов для обсуждения проектов законов и других нормативных актов, в парламентских слушаниях, подготовку экспертных заключений по обсуждаемым законопроектам. Другими формами участия органов прокуратуры в правотворчестве являются их собственная правотворческая деятельность посредством издания ведомственных актов (приказов, указаний, распоряжений, положений, инструкций), а также совместное правотворчество с межправительственными организациями, главным образом Генеральными прокурорами иных государств по предметам совместного ведения.

Проведенный анализ правотворчества системы органов прокуратуры свидетельствует, что нормативные акты органов прокуратуры являются составной частью общего нормативного массива правовой системы России .

Участие органов прокуратуры в правотворчестве, наряду с осуществлением надзорной деятельности, способствует совершенствованию действующих нормативных правовых актов, в том числе в сфере миграционных отношений. Эффективность работы органов прокуратуры по соблюдению прав и свобод человека и гражданина дает основание для вывода, что правотворческая деятельность прокуроров в плане защиты прав и интересов субъектов миграционных отношений должна занимать важное место в правозащитной деятельности государства.

8 Бессарабов, В.Г. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности как важнейший механизм укрепления законности в стране и исполнения международных обязательств // Прокурорская и следственная практика. 2004. № 3. — С. 1.

В то же время, необходимо отметить, что проводимая прокурорами работа еще не оказала позитивного влияния на состояние законности по соблюдению законодательства в сфере миграции и требует дальнейшего совершенствования и повышения ее эффективности. Во многом такое положение объясняется также и тем, что организация прокурорского надзора на этом важнейшем направлении далеко не совершенна, не во всех необходимых случаях носит упреждающий комплексный характер по пресечению и недопущению правонарушений, не побуждает органы специализированного государственного контроля к значительной активизации своей функциональной деятельности по предупреждению миграционных правонарушений.

К числу наиболее существенных недостатков в организации прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства относятся:

— низкая организация информационно-аналитического обеспечения по своевременному сбору, оперативной обработке, анализу и обобщению статистических и иных необходимых сведений о нарушениях законодательства, ущемляющих права участников миграционных правоотношений;

— во многих регионах прокурорские проверки проводятся не регулярно и в основном по заданиям вышестоящих прокуроров. В результате правонарушения своевременно не выявляются, не устраняются, а нарушенные права не восстанавливаются, либо восстанавливаются с большим опозданием;

— низкое качество значительной части актов прокурорского реагирования, в которых требования об устранении нарушений законов излагаются недостаточно четко с правовых позиций и не всегда в виде конкретных предложений;

— в представлениях не всегда анализируются причины и обстоятельства, способствовавшие совершению миграционного законодательства. Во многих случаях не выявляются виновные должностные лица и не ставятся вопросы их об ответственности, установленной законом;

— в организации прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства явно недостаточно используются правомочия федеральных и территориальных органов государственного контроля, уполномоченных в указанной сфере.

Неудовлетворительное состояние законности в сфере миграции требует принятия дополнительных мер, адекватных сложившейся ситуации, направленных на кардинальное усиление прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства.

В целях совершенствования надзорной практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения прав участников миграционных правоотношений, автор считает необходимым издание организационно-распорядительный документ — Указания Генерального прокурора Российской Федерации, в котором необходимо изложить основные требования к организации работы прокурора по надзору за соблюдением прав участников миграционных правоотношений, определить задачи прокурорского надзора, раскрыть тактические и методические аспекты выявления и предупреждения правонарушений в данной сфере.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Для повышения качества прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, соблюдением прав и свобод участников миграционных правоотношений, необходимо кардинально повышать уровень информационно-аналитического и методического обеспечения применительно к организации и осуществлению именно данного вида надзора. Одним из средств развития информационного обеспечения органов прокуратуры, которое также будет способствовать укреплению законности и правопорядка в сфере миграцион-

ных правоотношений является существенное расширение и организационное укрепление сотрудничества органов прокуратуры с общественными организациями, которые непосредственно работают в сфере миграции, а значит, обладают информацией о совершаемых в этой сфере правонарушениях.

Защита законных прав мигрантов должна стать одним из самых приоритетных направлений государственной политики и требует дальнейшего совершенствования. Наиболее эффективным средством такой защиты является использование правозащитного потенциала общего надзора органов прокуратуры. Анализ прокурорской практике свидетельствует об успешности применения большинства мер прокурорского реагирования как для предотвращения нарушений прав мигрантов, так и для последующего восстановления их прав и привлечения виновных лиц к ответственности. В то же время, по ряду направлений деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за соблюдением миграционного законодательства, необходимо дальнейшее совершенствование, призванное обеспечить соблюдение конституционных прав, как российских граждан, так и прибывающих в нашу страну мигрантов.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации, М., 1993 г., изд-во ЭКМОС

2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 22021 (в последней редакции от 24.07.2007 г. № 214 ФЗ) М. Юрист 2007 г.

3. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 34.

4. Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.1993 г. № 5242-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 12 августа 1993 г. — N 32. — Ст. 1227.

5. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июля 2002 г. — N 30. — Ст. 3032.

6. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006, № 109-ФЗ // Сборник законодательства Российской Федерации от 24.07.2006. — № 30. — Ст. 3285.

7. Приказ Генерального Прокурора РФ от 07.12.2007г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

8. Актуальные проблемы обеспечения законности миграционного процесса в Российской Федерации. Монография. М., 2008.

Рецензия

Рецензируемая статья подготовлена автором на основе результатов проведенного им научного исследования и посвящена весьма актуальной в современных условиях проблеме правовой защиты прав мигрантов средствами прокурорского надзора. В статье раскрывается конституционный характер и основа правового регулирования данной сферы миграции. Безусловной новизной являются изложенные в статье научно-практические положения, относящиеся к определению основных направлений надзорной деятельности прокуроров по выявлению и предупреждению миграционных правонарушений. Впервые в научной литературе изложены основные недостатки, негативно влияющие на эффективность прокурорского надзора в данной сфере миграции и сформулирован перечень основных предложений, направленных на их устранение. Приведенные в статье статистические сведения являются правильными и им дан объективный научный анализ. На основании вышеизложенного, рецензируемая статья М.А. Добыша рекомендуется для опубликования в журнале «Пробелы в Российском законодательстве».

Научный руководитель кандидат юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации

И.С. Викторов.