Публично властные полномочия

Осуществляя полномочия владельца земли, орган самоуправления является равноправным субъектом отношений

Законотворчество, в»–17 (1004) 23.04—29.04.2011

Хозяйственные суды пришли к выводу, что споры о признании незаконными решений органов местного самоуправления (относительно заключения договора аренды земельного участка, права на постоянное пользование землей, подтверждения права землепользования и т.п.), на основании которых возникают, изменяются, прекращаются гражданские права и обязанности, должны решаться в порядке хозяйственного судопроизводства.

Равенство сторон

Так, в постановлении от 2.02.2011 №8/33 ВХС пришел к следующему выводу. В соответствии с п.1.5 рекомендаций президиума ВХС «О практике применения хозяйственными судами земельного законодательства» от 2.02.2010 №04-06/15 споры об обжаловании актов органов государственной власти, органов АР Крым или органов местного самоуправления, на основании которых возникают, изменяются, прекращаются гражданские права и обязанности (спор о праве), не являются публично-правовыми и рассматриваются по правилам Хозяйственного процессуального кодекса, поскольку в отношениях, где указанные органы выступают в роли владельцев земли в соответствии со ст.14 Конституции, они являются равноправными участ¬никами земельных отношений наряду с другими субъектами таких правоотношений (юридическими и физическими лицами, в том числе субъектами предпринимательской деятельности).
В пункте 1.6 указанных рекомендаций говорится, что споры о признании незаконными решений органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам передачи земельных участков в собственность или предоставления в пользование, прекращения права собственности на участки, исключения земельных участков из пользования подлежат рассмотрению в порядке хозяйственного судопроизводства.

Другое мнение

Имеются и противоположные заключения хозяйственных судов, согласно которым названная категория споров подлежит решению в порядке административного судопроизводства (постановления ВХС от 16.11.2010 №20/17, от 21.12.2010 №3-22/34).
В постановлении от 21.12.2010 №3-22/34 ВХС отметил следующее. Решением Конституционного Суда от 1.04.2010 №10-рп/2010 разъ¬яснено, что положения пп.»а», «б», «в», «г» ст.12 ЗК в части полномочий сельских, поселковых, городских советов в соответствии с данным кодексом решать вопросы распоряжения землями территориальных общин, передачи земельных участков коммунальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, предоставления земельных участков в пользование из земель коммунальной собственности, исключения земельных участков из земель коммунальной собственности следует понимать так: при решении таких вопросов эти советы действуют как субъекты властных полномочий.
Положение п.1 ч.1 ст.17 Кодекса административного судопроизводства о том, что компетенция административных судов распространяется на «споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия», следует понимать так, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, относятся и земельные споры физических или юридических лиц с органом мест¬ного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием решений, действий или бездействия последнего.
Учитывая указанное, можем сделать вывод, что орган мест¬ного самоуправления, решение которого обжалуется (об исключении из пользования земельного участка, о предварительном согласии на продажу земельного участка, о продаже земельного участка), согласно действующему законодательству является субъектом властных полномочий, поэтому исковые требования относительно обжалования действий или бездействия такого субъекта хозяйственному суду не подведомствены.
Из приведенных правовых позиций суда кассационной инстанции усматривается наличие неодинаковой практики применения хозяйственными судами норм материального и процессуального права.
Такое неодинаковое применение норм материального и процессуального законов является не ошибкой ВХС, а лишь результатом ответа КС на поднятый Высшим административным судом вопрос.

Диктат закона

На эту правовую позицию КС можно посмотреть критически, учтя следующие предписания действующего законодательства. В соответствии со ст.14 Конституции «земля является основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства. Право собственности на землю гарантируется. Это право приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством исключительно в соответствии с законом».
Согласно чч.1 и 2 ст.2 ЗК «земельные отношения — это общественные отношения относительно владения, пользования и распоряжения землей. Субъектами земельных отношений являются граждане, юридические лица, органы местного самоуправления и органы государственной власти».
По ч.2 ст.2 ГК, «участниками гражданских отношений являются государство Украина, Автономная Республика Крым, территориальные общины, иностранные государства и другие субъекты публичного права».
Частью 3 ст.140 Основного Закона установлено, что «местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, уста¬новленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы». В ч.1 ст.144 Конституции говорится: «Органы местного само¬управления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории».
В ч.10 ст.59 закона»О местном самоуправлении в Украине» предусмотрено, что «акты органов и должностных лиц местного самоуправления на основании их несоответствия Конституции или законам Украины признаются незаконными в судебном порядке».
В соответствии с чч.1, 2 ст.83 ЗК «земли, которые принадлежат на праве собственности территориальным общинам сел, поселков, городов, являются коммунальной собственностью. В коммунальной собственности находятся все земли в пределах населенных пунктов, кроме земель частной и государственной собственности, а также земельные участки за их пределами, на которых расположены объекты коммунальной собственности».
Согласно п.1 ч.1 ст.17 КАС «компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия». Термин «субъект властных полномочий» в кодексе употребляется в следующем значении: «орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий» (п.7 ч.1 ст.3 КАС).
Таким образом, админист¬ративным судам следует рассматривать споры физических или юридических лиц с органом государственной власти, органом местного самоуправления, их должностным или служебным лицом. Предметом дел является проверка законности решений, действий или бездействия этих органов (лиц) соответственно, принятых или осуществленных ими при выполнении властных уп¬рав¬ленческих функций (постановление ВХС от 18.08.2010 №18/020-10). Пунктами «а»—»г» и «к» ст.12 ЗК установлено, что к полномочиям сельских, поселковых, городских советов относится:
— «распоряжение землями территориальных общин»;
— «передача земельных участков коммунальной собственности в собственность граждан и юридических лиц в соответствии с данным Кодексом»;
— «предоставление земельных участков в пользование из земель коммунальной собственности в соответствии с настоящим Кодексом»;
— «исключение земельных участков из земель коммунальной собственности в соответствии с данным Кодексом»;
— «выкуп земельных участков для общественных нужд соответствующих территориальных общин сел, поселков, городов»;
— «решение других вопросов в сфере земельных отношений в соответствии с законом».
Согласно ч.1 ст.167, ст.170, ст.172 ГК «государство действует в гражданских отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений»; «государство приобретает и осуществляет гражданские права и обязанности через органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной законом»; «территориальные общины приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности через органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной законом».

Другое лицо власти

Земельные отношения делятся на публичные и частные. Соответственно, и споры, касающиеся таких отношений, могут быть как публично-правовыми, так и частноправовыми (гражданскими, хозяйственными). При решении данной категории споров необходимо различать участие государственных органов и органов местного самоуправления в земельных отношениях как субъектов властных полномочий и как органов, реализу¬ющих права государства, территориальных общин и Украинского народа в целом как владельцев земли.
Властные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления реализуются:
— через управление в сфере использования земель (разд.VІІ ЗК). Это, в частности, следующие отношения:
— «установление и изменение границ административно-территориальных образований» (гл.29);
— «планирование использования земель» (гл.30);
— «землеустройство» (гл.31);
— «контроль за использованием и охраной земель» (гл.32);
— «мониторинг земель» (гл.33);
— через введение государственного земельного кадастра;
— через отношения охраны земель (разд.VІ ЗК);
— через отношения, определенные ч.1 ст.16 закона «Об отчуждении земельных участков, других объектов недвижимого имущества, на них размещенных, которые находятся в частной собственности, для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости» от 17.11.2009 №1559-VI;
— через другие отношения, связанные с применением земельного законодательства.
В соответствии с правовыми позициями Верховного Суда:
— в споре, который касается права на постоянное пользование землей, стороны (частное юридическое лицо и орган местного самоуправления) являются равноправными субъектами отношений; согласно с п.2 ст.4 КАС на них не распространяется юрисдикция административных судов, поэтому согласно предписаниям стст.1, 2, 12 ХПК этот спор должен рассматриваться хозяйственными судами (постановление ВС от 28.12.2008 №2-8/16222-2007);
— в соответствие с содержанием ст.12 ЗК орган местного самоуправления имеет равные права с гражданами и юридическими лицами, с которыми он вступает в отношения, предусматривающие владение, пользование и распоряжение землей; при осуществлении полномочий владельца земли орган местного самоуправления является не субъектом властных полномочий в том значении этого термина, в котором он используется в п.1 ч.1 ст.17 КАС, а равноправным субъектом земельных отношений, действия которого направлены на реализацию своего права распоряжаться землей (постановление ВС от 16.09.2008 №21-597во08);
— в компетенцию административных судов входят споры физических или юридических лиц с органом государственной власти, органом местного самоуправления, их должностным или служебным лицом, предметом таких дел является проверка законно¬сти решений, действий или бездействия этих органов (лиц), соответственно, принятых или совершенных ими при осуществлении властных управ¬ленческих функций (поста¬нов¬ление ВС от 24.02.2009 №21-1883во08).
Аналогичные по содержанию правовые позиции изложены в постановлениях Верховного Суда от:
— 4.11.2008 №2-15/1652.1-2007А (2-2/1083-2005);
— 9.09.2008 №21-613во08;
— 23.09.2008 №21-828во07;
— 2.12.2008 №21-1170во08.
Осуществленный правовой анализ дает основания утверж¬дать, что споры о признании незаконными решений органов местного самоуправления, на основании которых возникают, изменяются, прекращаются гражданские права и обязанности (например, касающиеся права на постоянное пользование землей, подтверждения права землепользования, о признании права собственности на недвижимое имущество, приобретенное по гражданско-¬правовому договору и т.п.), должны решаться в порядке хозяйственного судопроизводства. Поэтому, осуществляя полномочия владельца земли, орган местного самоуправления является не субъектом властных полномочий в том значении этого термина, в котором он используется в п.1 ч.1 ст.17 КАС, а равноправным субъектом земельных отношений, действия которого направлены на реализацию своего права распоряжаться землей.

Андрей ПОТЕМКИН, аспирант Национальной академии Службы безопасности Украины