Соглашения о реадмиссии

Вестн. Моск. ун-та. Сер. 25. Международные отношения и мировая политика. 2011. № 1

ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

Л.А. Сутормина*

РЕАДМИССИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА (на примере соглашения о реадмиссии с Россией)

Реадмиссия означает согласие государства на возвращение на свою территорию собственных граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно въехавших на территорию другого государства непосредственно с территории первого государства. Данный механизм включен в инструментарий иммиграционной политики Европейского союза и имеет целью борьбу с нелегальной миграцией. Соглашение о реадмиссии между Россией и ЕС, подписанное на саммите в Сочи 25 мая 2006 г., является ключевым инструментом сотрудничества в рамках Общего пространства свободы, безопасности и правосудия. Цели статьи — показать нынешнее состояние дел по выполнению соглашения о реадмиссии и оценить перспективы взаимодействия между Россией и ЕС по миграционным вопросам в целом.

Ключевые слова: Европейский союз, Россия, иммиграционная политика, Общее пространство свободы, безопасности и правосудия, Постоянный совет партнерства, реадмиссия, безвизовый режим.

Одним из наиболее зримых проявлений усиления глобальной взаимозависимости стало многократное увеличение масштабов трансграничного передвижения людей (речь идет как о краткосрочных поездках, так и о более длительных миграционных процессах). Пример Европейского союза подтверждает универсальность данной тенденции. По данным Международной организации по

* Сутормина Лидия Александровна — аспирантка кафедры региональных проблем мировой политики факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова (lidia.sutormina@gmail.com).

миграции за 2010 г., число иммигрантов1 в ЕС достигло 31 млн человек , составив более 6% общего населения ЕС (501,1 млн человек по состоянию на 1 января 2010 г.) . Проблемы, связанные с миграционной политикой, приобретают в ЕС особое значение, в том числе потому, что необходимость регулирования иммиграционных потоков ставит вопрос о соотношении национальных интересов государств — членов ЕС и интересов наднациональных европейских институтов.

Политика в области миграции традиционно проводилась на государственном уровне и не входила в сферу компетенции международных институтов: данная сфера, относящаяся к так называемой высокой политике («high politics»), является неотъемлемой частью и одним из важнейших условий легитимности государственной власти в рамках национального государства . Однако в эпоху глобализации наблюдается эрозия, «размывание» национального суверенитета, что характеризуется передачей полномочий в мировой политике от государств к наднациональным образованиям . Европейский союз — наиболее интегрированное на сегодняшний день объединение на международной арене, своеобразное «международное государство принципиально нового образца» . С момента вступления в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора ЕС проводит общую, наднациональную иммиграционную политику (ст. 79, § 1 Договора о функционировании Европейского союза — ДФЕС) и стремится к выработке единой стратегии в данной области .

Борьба с нелегальной иммиграцией путем сотрудничества с третьими странами — важнейшее направление иммиграционной политики Европейского союза . Ее ключевым инструментом является заключение соглашений о реадмиссии с соответствующими государствами .

Соглашение о реадмиссии между Россией и ЕС было подписано на саммите в Сочи 25 мая 2006 г. Сотрудничество в области его реализации стало одним из основных направлений двустороннего взаимодействия в рамках «Дорожной карты» по Общему пространству свободы, безопасности и правосудия2, принятой на саммите в Москве 10 мая 2005 г. .

1 Отметим, что в настоящей статье термин «иммигранты» обозначает граждан третьих стран, т.е. государств, не являющихся членами Европейского союза. Таким образом, миграция внутри ЕС не входит в область анализа.

2 На саммите Россия—ЕС в Санкт-Петербурге 31 мая 2003 г. стороны приняли решение о совместной работе по созданию четырех «Общих пространств»: Общего экономического пространства, Общего пространства свободы, безопасности и правосудия (внутренней безопасности), Общего пространства внешней безопасности, а также Общего пространства исследований и образования, включая культурные аспекты. Вопросы, связанные с пограничным управлением и миграцией, упрощением поездок и контактов между людьми, а также сотрудничеством в области юстиции и внутренних дел, были отнесены ко второму «Общему пространству».

Таким образом, анализ реализации соглашения о реадмиссии между ЕС и Россией имеет, несмотря на кажущуюся узкую специализацию данного вопроса, стратегическое значение для оценки перспектив их взаимодействия. Исследование сотрудничества в области реадмиссии, неразрывно связанного с другими аспектами партнерства России и ЕС в сфере миграционной политики, такими как диалог об отмене виз, позволит сформировать более полное представление об общем векторе развития их взаимодействия по

вопросам контроля над миграционными потоками.

* * *

Понятие «реадмиссия» (от англ. to readmit — принимать назад) существует в международном праве со второй половины XX в. и означает согласие государства на возвращение на свою территорию собственных граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно въехавших на территорию другого государства непосредственно с территории первого государства. Данный механизм облегчает регулирование миграционных потоков и нацелен на борьбу с нелегальной миграцией.

В Европейском союзе вплоть до вступления в силу в 1999 г. Амстердамского договора заключение соглашений о реадмиссии находилось в компетенции государств-членов. В настоящее время это право делегировано наднациональным структурам ЕС (ст. 79, § 3 ДФЕС).

На данный момент на основании типового соглашения о реадмиссии, одобренного Советом ЕС в 1994 г. , Евросоюз заключил 13 таких соглашений с третьими странами: Шри-Ланкой, Гонконгом, Макао в 2003 г., балканскими государствами (Албанией в 2005 г., Бывшей Югославской Республикой Македония, Сербией, Черногорией, Боснией и Герцеговиной в 2007 г.), Россией в 2006 г., Молдовой и Украиной в 2007 г., Пакистаном и Грузией в 2010 г. С 2008 г. на повестке дня находится заключение соглашения о реадмиссии с Кабо Верде , а в январе 2011 г. после возобновившихся в конце 2010 г. переговоров был одобрен предварительный текст соглашения с Турцией .

Российская Федерация также использует этот механизм регулирования миграционных потоков при взаимодействии с третьими странами . Процедура заключения соглашений о реадмиссии установлена Федеральным законом 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» . Текст соглашений представляется Федеральной миграционной службой РФ (ФМС РФ), согласуется с Министерством иностранных дел РФ и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Соглашения заключаются от имени Правительства РФ, подписываются директором ФМС РФ или его заместителем, подлежат ратификации федеральным законом РФ и являются составной частью российского права.

Первое соглашение о реадмиссии было заключено Россией в мае 2003 г. с Литовской Республикой в связи с необходимостью обеспечения транзита через Калининградскую область в преддверии вступления Литвы в Европейский союз. Аналогичные соглашения были подписаны с европейскими странами, не входящими в ЕС, но являющимися членами шенгенской зоны: Норвегией в 2007 г., Данией и Исландией в 2008 г., Швейцарией в 2009 г., а также с государствами бывшего СССР и неевропейскими странами: Украиной в 2006 г., Узбекистаном в 2007 г., Социалистической Республикой Вьетнам в 2008 г., Арменией в 2010 г. , Турцией в январе 2011 г. . При этом со всеми государствами, кроме Украины, помимо соглашений о реадмиссии были подписаны исполнительные протоколы о порядке их реализации. Ведутся переговоры о заключении аналогичных соглашений с Казахстаном и Индией .

Соглашение о реадмиссии между Россией и ЕС вступило в силу 1 июня 2007 г. , ФМС РФ приступила к его реализации с 1 октября 2007 г. .

Ст. 1 соглашения определяет реадмиссию как «передачу запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями настоящего Соглашения» . Целями подписания данного документа стали противодействие незаконной миграции и установление механизма общепризнанности возврата незаконных мигрантов.

Для создания конкретных условий выполнения соглашения и взаимодействия компетентных органов Российская Федерация и государства — члены ЕС заключают двусторонние исполнительные протоколы по реализации соглашения, от которых и зависит эффективность его имплементации. Это связано с тем, что, согласно ст. 79 § 1 ДФЕС, Европейский союз проводит «общую иммиграционную политику» («a common immigration policy»), однако пространство свободы, безопасности и правосудия относится к сфере не эксклюзивной компетенции ЕС, а смежной компетенции ЕС и государств-членов (ст. 4, § 2, «j)» ДФЕС). На сегодняшний день Россия подписала 10 исполнительных протоколов по реализации соглашения 2006 г. со странами Евросоюза : Испанией, Португалией, Францией3, Латвией (в июле 2009 г.), Бельгией (в декабре

3 Исполнительные протоколы, касающиеся установления сроков ответа на ходатайство о реадмиссии, были подписаны с Испаний, Португалией, Францией 1 февраля 2007 г., а более общий исполнительный протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о порядке реализации соглашения о реадмиссии был подписан в ходе государственного визита Президента России Дмитрия Медведева во Францию 1 марта 2010 г. .

2009 г.), Словакией (в апреле 2010 г.), Кипром (в октябре 2010 г. в Никосии). В декабре 2010 г. были подписаны исполнительные протоколы с Италией , Финляндией , Австрией . Ведутся переговоры с Нидерландами, Люксембургом, Мальтой: тексты документов одобрены МИД РФ и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и согласованы с ев-роп ейской стороной; приняты распоряжения Правительства РФ о подписании исполнительных протоколов с этими странами. Планируется также подписание исполнительных протоколов с Польшей и Венгрией, ведутся переговоры с Германией, Литвой, Румынией; намечено обсуждение данного вопроса со Швецией, Болгарией, Грецией.

Для реализации соглашения о реадмиссии необходимо создать соответствующую инфраструктуру: подведомственные ФМС РФ центры временного размещения лиц, подлежащих депортации из других стран. Так, первый центр был создан в Пскове; идет реорганизация центров временного размещения мигрантов «Дон» в Ростовской области и «Серебряники» в Тверской .

Другим важным направлением реализации соглашения о реад-миссии является совершенствование нормативно-правовой базы в данной области . Сам термин «реадмиссия» появился в российском праве совсем недавно, с принятием 6 мая 2008 г. Федерального закона № 60-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Внедрение в российскую практику процедуры реадмис-сии потребовало пересмотра существующей нормативной базы для инкорпорирования данного института в российское законодательство. Была проведена большая работа по подготовке соответствующих нормативно-правовых актов, которые позволят в полном объеме реализовать международные договоры Российской Федерации о реадмиссии. В ряд федеральных законов были внесены изменения и дополнения, в том числе в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В Гражданский процессуальный кодекс РФ были внесены изменения, касающиеся временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии4.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4 Так, раздел III ГПК РФ был дополнен главой 26 «Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении», регламентирующей порядок и сроки подачи заявлений о временном размещении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, а также порядок рассмотрения судом соответствующих заявлений и вынесения решений.

Для наблюдения за реализацией соглашения был создан Совместный комитет по реадмиссии, проводящий заседания два раза в год, а координирующим органом является Постоянный совет партнерства Россия—ЕС по вопросам свободы, безопасности и правосудия. Тринадцатое заседание Постоянного совета партнерства прошло в Брюсселе 18—19 ноября 2010 г. Российскую сторону на нем представлял Александр Коновалов, специальный представитель Президента Российской Федерации по сотрудничеству с Европейским союзом в вопросах свободы, безопасности и правосудия, министр юстиции РФ.

Процедура реадмиссии прописана в соглашении 2006 г.; более четко ее порядок регулируется двусторонними исполнительными протоколами между Россией и государствами — членами ЕС. Так, в отношении собственных граждан доказательством гражданства могут быть любые указанные в приложении к соглашению документы: паспорт гражданина Российской Федерации, свидетельство на возвращение в Российскую Федерацию, национальные удостоверения личности граждан государств — членов Европейского союза, свидетельство о гражданстве или другие официальные документы, в которых упоминается или указывается гражданство (например, свидетельство о рождении, служебные книжки и удостоверения личности военнослужащих), даже с истекшим сроком действия. В соглашении определен также перечень документов, являющихся косвенным доказательством гражданства: водительские удостоверения, любой другой официальный документ, выданный властями запрашиваемого государства, служебные удостоверения или их фотокопии, письменные заявления свидетелей. Реадмиссия граждан третьих государств и лиц без гражданства осуществляется, если такое лицо на момент направления ходатайства о реадмиссии имеет действительную визу, выданную Российской Федерацией, и въехало на территорию государства — члена ЕС непосредственно с территории Российской Федерации; или на момент направления ходатайства о реадмиссии имеет действительное разрешение на проживание, выданное Российской Федерацией; или незаконно въехало на территорию государства — члена ЕС непосредственно с территории Российской Федерации. Документы, являющиеся доказательством оснований для реадмиссии граждан третьих государств и лиц без гражданства, — действительная виза и/или разрешение на проживание, выданные запрашиваемым государством, а также штампы о въезде/выезде или аналогичные отметки в проездном документе лица либо иные доказательства въезда/выезда.

С 1 июня 2010 г. соглашение применяется в отношении не только граждан Российской Федерации, но и граждан третьих стран 154

и лиц без гражданства, незаконно пребывающих на территории государств Европейского союза и въехавших туда через Россию. Согласно данным ФМС РФ, за 2010 г. поступило 1432 ходатайства о реадмиссии от российских граждан, из них удовлетворено 769; по 2 ходатайства о реадмиссии от иностранных граждан и лиц без гражданства и 23 ходатайства о транзите через Российскую Федерацию от иностранных граждан (все ходатайства о транзите были удовлетворены, в том числе граждан в порядке реадмиссии — 355, в порядке транзита — 19). Всего было осуществлено 9874 проверки в отношении лиц по ходатайствам о реадмиссии .

Пока недостаточно данных о реадмиссии граждан третьих стран и лиц без гражданства, так как действие соглашения распространяется на них лишь в течение последних шести месяцев. На настоящий момент стороны констатируют, что соглашение 2006 г. работает достаточно эффективно, и в целом удовлетворены его реализацией .

Для понимания значения соглашения о реадмиссии между Россией и ЕС следует иметь в виду, что заключение договоров о реад-миссии является составной частью двустороннего взаимодействия по проблемам миграционной политики, одним из инструментов регулирования миграционных потоков. Наиболее тесно данный механизм связан с переговорами об упрощении передвижения

граждан на двусторонней основе и облегчении визового режима.

* * *

По устоявшейся практике соглашения о реадмиссии зачастую заключаются Евросоюзом с третьими странами параллельно с соглашениями об упрощении или полной отмене визового режима. По мнению правящих кругов ЕС, речь идет об обоюдной выгоде: с одной стороны, соглашения о реадмиссии позволяют интегрированной Европе эффективнее бороться с нелегальной иммиграцией из менее развитых стран, с другой — последние «в обмен» получают упрощенный или безвизовый режим . Так, третьи страны, с которыми ЕС заключил соглашения о реадмиссии, в большинстве своем получили безвизовый режим для своих граждан: балканские страны (Македония, Сербия и Черногория, а с середины декабря 2010 г. — также Албания, Босния и Герцеговина ), Гонконг и Макао; граждане Молдовы, Украины и России пользуются облегченным визовым режимом с ЕС; с Пакистаном и Шри-Ланкой пока заключены только соглашения о реадмиссии, но для них вопрос об упрощении выдачи виз стоит не так остро.

Соглашение об упрощении выдачи виз для граждан России и ЕС, заключенное на саммите в Сочи 25 мая 2006 г. параллельно с соглашением о реадмиссии , касается только краткосрочных

поездок, т.е. с суммарным сроком пребывания не более 90 дней в течение полугода. Оно облегчает процедуру выдачи виз для предпринимателей, журналистов, спортсменов, студентов, научных работников и деятелей культуры. При этом конечной целью на данном направлении изначально ставился переход к безвизовому режиму.

На юбилейном 25-м саммите Россия—ЕС, прошедшем 31 мая — 1 июня 2010 г. в Ростове-на-Дону, Россия передала Евросоюзу свой проект соглашения об отмене визовых требований для граждан России и ЕС , однако официальной реакции на документ со стороны Евросоюза так и не последовало . Отмена виз стала одним из основных вопросов повестки дня на саммите Россия— ЕС в Брюсселе 7 декабря 2010 г., на котором сторонам удалось достичь некоторого компромисса . Было решено двигаться к безвизовому режиму поэтапно и предварительно снять существующие препятствия, вызывающие у сторон определенные опасения; однако конкретные сроки отмены виз так и не были определены .

Следует понимать, что в основе этой проблемы лежат два аспекта: технические, организационные моменты (защищенность документов, в том числе биометрия, создание отлаженной системы контроля на границах и т.д.) и соображения политического характера. И если технически и организационно безвизовый режим между Россией и ЕС представляется возможным уже сегодня, а вопросы безопасности границ во многом решаются благодаря успешной реализации соглашения о реадмиссии 2006 г., то при анализе причин «пробуксовывания» безвизового диалога на первый план выходят соображения политического характера . Во-первых, конкретный вопрос отмены виз нельзя рассматривать в отрыве от общего контекста взаимоотношений между Россией и Европейским союзом. Так, неоднократно высказывалось мнение, что ЕС не собирается отменять визы для российских граждан раньше, чем для стран «Восточного партнерства» (Армении, Азербайджана, Беларуси, Грузии, Молдовы и Украины) . Во-вторых, безвизовый режим зачастую изображается как «игра с нулевой суммой», поскольку российские граждане от отмены виз якобы приобретут больше, чем европейцы. Однако ЕС не стоит недооценивать вклад, который Россия может внести в европейский рынок туризма: отмена виз благоприятно отразится на двусторонних отношениях, развитии торговли, деловых и туристических поездках, повышении конкурентоспособности туристического бизнеса5.

5 Так, положительно на двустороннем туризме отразилась отмена виз между Россией и Израилем (соответствующее соглашение было подписано в марте 2008 г.), Турцией (соглашение, подписанное 12 мая 2010 г. во время официального визита Президента России Дмитрия Медведева в Анкару, вступило в силу 27 июля 2010 г.), Аргентиной, Колумбией (с 2009 г.), Бразилией (с 2010 г.) и другими странами .

Представляется, что многочисленные «политические» отговорки, которые использует ЕС для обоснования откладывания перехода к безвизовому режиму с Россией, на самом деле обусловлены комплексной проблемой, связанной с взаимоотношениями между европейскими и национальными институтами в ЕС и многоуровневым характером управления Евросоюза. Вопрос регулирования миграционных потоков является особенно чувствительным, поскольку затрагивает как внешнюю, так и внутреннюю политику государств. Следует иметь в виду, что для принятия решения об установлении безвизового режима с Россией необходимо достижение консенсуса между странами ЕС, где одни государства (Испания, Франция) выступают за отмену виз для граждан РФ ,

тогда как другие (Германия, Австрия) всячески противодействуют ей.

* * *

В целом на примере соглашения с Россией можно отметить общую эффективность механизма реадмиссии как инструмента иммиграционной политики Европейского союза. При этом следует иметь в виду, что реадмиссия является лишь одним из аспектов сотрудничества ЕС с третьими странами в сфере иммиграционной политики. Наиболее тесно взаимодействие в области реадмиссии связано с вопросами содействия свободе передвижения людей на законных основаниях. Соглашение между Евросоюзом и Россией также необходимо рассматривать в непосредственной взаимосвязи с диалогом по либерализации визового режима: данные направления являются взаимодополняющими в контексте партнерства России и ЕС в сфере миграционной политики, поскольку продвижение одного вопроса во многом становится залогом успеха другого.

При решении конкретной проблемы перехода к безвизовому режиму сторонам следует понимать, что отмена виз будет с энтузиазмом воспринята населением и, облегчив жизнь миллионам людей в России и Европейском союзе, поможет создать более благоприятный климат двустороннего сотрудничества.

Эффективное взаимодействие в области реадмиссии и облегчения свободы передвижения граждан является залогом успеха совместного регулирования легальной миграции. Стабильное партнерство в важнейшей области миграционной политики, основанное на равноправии и взаимном доверии, отвечает интересам обеих сторон. Представляется необходимым включение вопросов, связанных с миграцией, в число приоритетных сфер будущего Договора о стратегическом партнерстве между Россией и Европейским союзом.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

3. Гринин Л.Е. Национальный суверенитет и процессы глобализации (вводные замечания) // Полис. 2008. № 1. С. 123—134.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

11. Кокошин А.А. Реальный суверенитет. 3-е изд. М.: ЕВРОПА, 2006.

15. Открытие Европы // Ведомости (со ссылкой на источник в МИД России и Еврокомиссии). 14.01.2011 г.

16. Подписан Исполнительный протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Австрийской Республики о порядке реализации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 года // ФМС России . URL: http://www.fms.gov.ru/press/ news/news_detail.php?ID=40095 (дата обращения: 07.02.2011).

28. Стрежнева М.В. «Трансправительственные сети» в ЕС // Международные процессы. 2008. Т. 6. № 1(16). C. 121—134.

29. Федеральный закон от 03.03.2007 г. № 26-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии» (принят ГД ФС РФ 14.02.2007).

33. Я способен жать на газ: Интервью премьер-министра Франции Франсуа Фийона // Российская газета. 08.12.2010 г.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

45. Hix S. The Political System of the European Union. 2nd ed. N.Y.: Palgrave Macmillan, 2005.

11 ВМУ, международные отношения и мировая политика, № 1