Закон о импортозамещении

В ноябре 2015 года принято постановление правительства РФ №1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ему предшествовал федеральный закон от 29.06.2015 № 188-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 14 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Эти документы определили практические меры, призванные обеспечить в России импортозамещение программного обеспечения, закупаемого государственными заказчиками.

Меры эти, во-первых, были вынужденными: госзаказчики над импортозамещением ПО работать не хотели, да и сейчас не очень-то хотят – дело сложное и ответственное, закупать привычные импортные продукты им куда проще. Для примера: три четверти государственных ведомств в 2017 году не представили в намеченный срок планов перехода на отечественный офисный пакет, несмотря на распоряжение правительства сделать это.

Во-вторых, закон и постановление правительства ввели не запрет на госзакупки импортного ПО, а мягкие ограничения – сравните их, например, с запретом продуктов «Лаборатории Касперского» для госорганизаций в США. Постановление правительства ввело новые правила игры, систематизировав госзакупки ПО, и ясно обозначило принцип «государственные деньги должны инвестироваться в отечественных разработчиков программных продуктов».

Опыт

За почти два года действия постановления № 1236 (оно вступило в силу с 2016 года) накоплен важный опыт, который следует проанализировать, чтобы понять, куда и как нам следует двигаться дальше.

Начнём с положительных результатов. Один из них в том, что отечественные разработчики, небольшие в том числе, получили возможность претендовать на госзаказы. Немаловажно и то, что, войдя в реестр отечественного ПО со своими программными продуктами, компании получили возможность заявить о себе.

Другой положительный результат состоит в том, что постановление № 1236 существенно ограничило возможности неравной конкуренции для иностранных вендоров. Обладая практически неограниченными бюджетами на продвижение своих продуктов, они, как правило, подавляли местные компании на рынке госзаказов. Государство оказало поддержку своим, что правильно.

Среди госзаказчиков появились энтузиасты, творчески и изобретательно подходящие к делу, научившиеся применять отечественный софт вместо импортного. Поставщики ПО, в свою очередь, предложили рынку решения, специально рассчитанные на импортозамещение. Импортозамещение ПО в органах государственной власти благодаря опыту, получаемому компаниями, получает всё более эффективное методическое сопровождение.

О Центре компетенций по импортозамещению в сфере ИКТ

В мае 2016 года президент России Владимир Путин подписал поручение председателю правительства РФ Дмитрию Медведеву в срок до 1 октября 2016 года обеспечить необходимую государственную поддержку созданию и работе Центра компетенций по импортозамещению в области ИКТ. Предложения о создании такого центра подготовило Минэкономразвития России, они были проработаны рабочей группой под руководством помощника президента Игоря Щёголева. Было определено, что центр компетенции должен стать самостоятельным органом, независимым ни от поставщиков, ни от заказчиков.

Деятельность центра направлена на решение практических, методических и организационных вопросов, связанных с реализацией государственной политики по импортозамещению.

Формально центр компетенций существует с сентября 2016 года, к практической деятельности приступил год назад. Важно было правильно определить основное направление деятельности организации. Выполнить техническую работу, например, по анализу совместимости и взаимозаменяемости программных продуктов, центр не мог – такая задача под силу разве что всей индустрии ПО. Поэтому решено было сосредоточиться на методической поддержке российских компаний, участвующих в конкурсах на госзакупки, анализе конкурсной документации на госзакупке ПО, обжаловании госзакупок ПО, совершённых с нарушением постановления № 1236.

Центр компетенций впервые успешно обжаловал такую госзакупку в мае 2017 года, после создания прецедента эта работа стала систематической.

Также центр ведёт анализ госзакупок ПО и практики их регулирования – с тем, чтобы подготовить предложения по совершенствованию и развитию нормативно-правовых актов, обеспечивающих импортозамещение.

Теперь о проблемах, которых не становится меньше.

Госзаказчик в массе своей сохранил прежнюю, сложившуюся ещё в прошлом веке, психологию – ему очень хочется ничего не менять в привычной системе закупок ПО. Это желание, конечно, бывает обусловлено объективными причинами, но далеко не всегда. Продолжаются госзакупки даже тех программных продуктов, которым есть очевидная отечественная замена – например, антивирусов. Хотя и в минимальных объёмах (1,4% в 2017 году), но они закупаются за рубежом.

Реестр отечественных программных продуктов как информационный сервис далёк от совершенства. Пользоваться им заказчику непросто: практически нет данных о продукте, включённом в реестр, отсутствует механизм сравнения продуктов. Даже просто поиск, и тот реализован плохо, неудобно.

Продолжаются попытки обхода постановления № 1236. Госзаказчики стремятся правдами и неправдами купить привычный им импортный продукт вместо того, чтобы осваивать аналогичный отечественный. Арсенал средств для этого весьма обширен.

Как госзаказчики пытаются саботировать постановление правительства № 1236 (с) Центр компетенций по импортозамещению в сфере ИКТ

Попытки эти, даже если их вовремя выявляют и пресекают, не влекут за собой ответственность должностных лиц, принимавших решения о, если говорить прямо, саботаже импортозамещения ПО. Это тоже представляет собой проблему.

Перспективы

Перечень указанных выше проблем диктует необходимость внести изменения в постановление № 1236, и центр компетенций работает над соответствующими рекомендациями.

Прежде всего, предстоит усовершенствовать практику применения реестра отечественного ПО. Из неудобного справочника, из заградительного барьера, ограничивающего выбор (подчеркнём ещё раз: в России государственные закупки импортного ПО не запрещены) он должен стать удобным рабочим инструментом государственного заказчика программных продуктов.

Опыт импортзамещения ПО, несмотря на все отмеченные проблемы, свидетельствует о пользе постановления № 1236 для софтверной отрасли и экономики страны в целом. Он также демонстрирует политическую волю к ослаблению технологической зависимости от импортных IT-продуктов. Этот опыт будет распространён на госзакупки не только софта, но и IT-оборудования.

Следите за нашим Телеграм-каналом, чтобы не пропускать самое важное!Интересно наблюдать, как создаются мифы, т.е. представления, которые мы считаем реальностью, но таковыми не являющиеся. Кажется, именно этот процесс рождения очередного ИТ-мифа, мне пришлось наблюдать вчера на дискуссии по теме СПО на ИнфоФоруме (о некоторых других первых впечатления об этой дискуссии написал еще вчера – Обсуждение проблем российского импортозамещения с западно-восточными ИТ-вендорами. Так в выступлениях сразу нескольких вендоров прозвучал такой термин – «Закон об импортозащении», причем в таком контексте, что он должен неким радикальным образом повлиять на экономику страны в целом и на ИТ-рынок, в том числе.
По ходу же дискуссии удалось уточнить, что говорящие это имеют в виду закон 188-ФЗ, принятый в июле этого года и который должен войти в действие 1 января 2016 года.
Отмечу, что еще в летних публикация в СМИ этот же закон именовался обычно как «Закон о создании Реестра отечественного софта» и подавался читателям таким образом, будто бы теперь чуть ли не вся страна будет обязана работать с ПО, которое будет числиться в этом Реестре.
Такая трактовка совершенно не верна.
Вообще говоря, нужно сказать, что 188-ФЗ – очень интересный пример нашего изощренно-хитрого законодательства. У меня он вызывает воспоминания об известном романе Болеслава Пруса «Фараон», а именно об описании того, как герои блуждали по Лабиринту в поисках «золотого резерва» страны. Темные ходы, куда идти на развилках – не понятно, а кроме того – разные ловушки…
Я бы сейчас не хотел вдаваться в подробная анализ этого замечательного произведения нашего законодательного искусства (188-ФЗ) и обращу внимание только на один (но важный) вопрос: какой доли ИТ-рынка в целом (да и экономики страны) он касается.
Вот ключевая статья, которая дает ответ на этот вопрос:

Часть 3 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 года
№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 14, ст. 1652) изложить в следующей редакции:
«3. В целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок…»

Сразу обращу внимание:
1) речь тут идет не о ПО, а вообще о ЛЮБЫХ товарах и услугах, в том числе, например, о приобретении автомобилей и пишущих машинок;

2) Никакой связи между налагаемым запретом и создаваемым Реестром отечественного ПО в законе просто нет. Т.е. создается Реестр, не очень понятно для чего, и просто появлется запрет на все иностранное
3) ОЧЕНЬ ВАЖНО: закон не вводит запрет! Он, по сути, только разрешает вводить такие запреты Правительством!
Т.е. никаких запретов 1 января не будет, будет только возможность введения таких запретов.
Вообще, в этой фразе видна как раз та «изощренность» закона (далеко не единственный пример), о которой я писал выше
«актами Правительства устанавливаются запрет… и и ограничения…»
Вот как понимать это законодательное положение: «должны устанавливаться» или «могут устанавливаться»?
Если «должны», то зачем вообще нужны акты Правительства, а если «могут», то — зачем нужен закон?
Я сейчас опускаю ряд еще некоторых важных, но все же в данном случае второстепенных аспектов приведенного фрагмент, и не хочу комментировать пафосные слова о «защите основ конституционного строя». Обращу внимание только на одно: данный запрет устанавливается только на приобретения, выполняемые по 44-ФЗ.
В очень упрощенном виде: он распространяется (хотя тоже далеко не полностью) на приобретения исключительно за бюджетные деньги и исключетельно для функционирования государственном машины. В том числе, он НЕ РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ на деятельность коммерческих компаний, в том числе – госкорпораций и с государственным участие.
Вообще-то, по начальной задумке инициаторов 188-ФЗ (кто это такие – отдельная речь), предполагалось, что закон будет касаться и госкомпаний (тут процесс закупок регулируется законом № 223-ФЗ 18.07.11 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»), то это дело «не прокатило», остался только 44-ФЗ.
Так вот вопрос: какая доля российского ИТ-рынка приходится на сферу, регулируемую 44-ФЗ? Т.е. – на какую долю ИТ-рынка будет распространяться запрет на приобретение иностранных ИТ-продуктов и ИТ-услуг? (то, что запрет не будет 100% — это само собой, но предположим крайний вариант – 100%).
Этот вопрос задавал последние дни различным экспертам, высказав и свою экспертную оценку – не более 3-5%.
Этот вопрос я задал на недавней пресс-конференции SAP и получил от руководителя SAP СНГ Вячеслава Орехова такой ответ: «SAP вообще не работает по 44-ФЗ».
То есть в российском бизнесе SAP этот закон затронет НОЛЬ процентов ее продаж. А SAP – это один из ведущих игроков российского ИТ-рынка
Этот же вопрос я задал и в рамках упомянутой дискуссии на ИнфоФоруме.
И получил такие экспертные оценки:
Андрей Тихонов (Samsung): «Для разных ИТ-направление – разные доли. Для мобильных устройств – 2-3%, для десктопов – 15-20%»
Сергей Бугрин (Red Hat): «У нас получается – 6-7%»
Денис Соcновцев (IBM): «По ИТ-рынку в целом – больше 3-5%»
Я попросил уточнить Дениса: «Насколько больше? На 10%, в два раза, в 10 раз?»
Он ответил – «не скажу».